【光明論 2016年“兩會”前瞻】
　　
　　黨的十八大以來，習近平總書記高度重視民生工作，多次發表重要論述。他明確提出“五大發展理念”，把共享作為發展的出發點和落腳點。堅持共享發展，必須建立更加公平更可持續的社會保障制度。落實習近平總書記關于共享發展和社會保障的有關講話精神，特別需要有能夠完整、客觀、理性地反映中國社會保障改革與制度建設進程的綜合評估報告。就此，中國社會保障學會組織30多位知名社會保障專家學者編寫《中國社會保障發展報告 2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。
　　
　　2016年“兩會”召開之際，光明網聯合中國社會保障學會、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國社會保障發展報告 2016》的核心觀點，對中國社會保障改革與體系建設進行全景式跟蹤評價和政策建言，由光明網理論獨家刊發，以饗讀者。
　　
　　“十三五”我國養老服務體系的發展取向
　　
　　我國目前正在經歷著世界上規模最大，同時也是速度最快的人口老齡化過程。黨的十八屆五中全會通過的《建議》，提出了“十三五”時期積極開展應對人口老齡化行動，建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系的一系列重大政策舉措。這為我國今后五年乃至更長時期養老服務體系的建設指明了方向，也預示著今后一段時期我國養老服務體系將更持續穩定健康的發展。
　　
　　（一）優化養老服務供給結構
　　
　　在“十三五”時期，我國要全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，從而使城鄉廣大老年人的養老服務需求基本得到滿足。這就必須優化養老服務供給結構，加大養老服務供給側改革，更好的滿足老年人的養老服務需求。在居家養老服務方面，要建立居家養老服務網絡，健全居家養老服務網點，引導居家養老服務企業和機構，為居家老年人上門提供基本服務；鼓勵發展家政服務，為老年人提供定制化、個性化服務；不斷豐富居家養老服務內容，提升服務水平，夯實居家養老在整個養老服務體系中的基礎作用。在社區養老服務方面，要嚴格按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施；大力發展社區照料服務，推進日間照料中心、老年人活動中心等社區養老服務設施建設；發揮社區公共服務設施的養老服務功能，具有為老年人服務功能的設施都要向老年人開放；實施社區無障礙環境改造，加快與老年人日常生活密切相關的公共設施改造,逐步增強社區的依托作用。在機構養老方面，要統籌建設各類養老機構，充分發揮公辦養老機構的托底作用，鼓勵社會力量和境外資本興辦養老機構；充分挖掘現有各類資源的潛力，降低養老機構的空置率，鼓勵對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造興辦養老機構，著力解決失能老人、高齡老人和空巢老人入住養老機構難的問題。
　　
　　（二）推動醫療衛生和養老服務相結合
　　
　　2015年11月，黨的十八屆五中全會結束后不久，國務院辦公廳就轉發了衛生計生委、民政部、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉建設部、全國老齡辦、中醫藥局《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，全面部署進一步推進醫療衛生與養老服務相結合。《意見》提出，到2017年，醫養結合政策體系、標準規范和管理制度初步建立，符合需求的專業化醫養結合人才培養制度基本形成，建成一批兼具醫療衛生和養老服務資質和能力的醫療衛生機構或養老機構，逐步提升基層醫療衛生機構為居家老年人提供上門服務的能力。到2020年，符合國情的醫養結合體制機制和政策法規體系基本建立，醫療衛生和養老服務資源實現有序共享，覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡基本形成，基層醫療衛生機構為居家老年人提供上門服務的能力明顯提升。首先，要建立健全醫療衛生機構與養老機構合作機制。要鼓勵養老機構與周邊的醫療衛生機構開展多種形式的協議合作，建設醫療養老聯合體等多種方式，為老年人提供一體化的健康和養老服務。其次，要支持養老機構開展醫療服務。養老機構可根據服務需求和自身能力，按相關規定申請開辦醫療機構，提高養老機構提供基本醫療服務的能力。再次，要推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭。推進基層醫療衛生機構和醫務人員與社區、居家養老結合，與老年人家庭建立簽約服務關系，為老年人提供連續性的服務。第四，要鼓勵社會力量興辦醫養結合機構。在制定醫療衛生和養老相關規劃時，給社會力量舉辦醫養結合機構留出空間，有條件的地方提供一站式便捷服務。第五，要鼓勵醫療衛生機構與養老服務融合發展。醫療衛生與養老服務相結合，是社會各界普遍關注的重大民生問題，是積極應對人口老齡化的長久之計，是我國經濟發展新常態下重要的經濟增長點。加快推進醫療衛生與養老服務相結合，對穩增長、促改革、調結構、惠民生和全面建成小康社會具有重要意義。
　　
　　（三）探索建立多層次長期照護保障體系
　　
　　建立老年人長期照護保障體系，是近年來我國政府和學術界、養老服務機構和保險業界共同關注的一個重要議題。這是因為，第一，我國高齡老人、失能老人、空巢老人數量巨大，“三多”老人大多數體弱多病，需要接受長期護理。第二，我國人口普查、衛生主管部門的調查和一些學術研究機構的調查，都得出一個共同的結論，我國老年人口的健康狀況不容樂觀，需要接受長期護理的老年人占相當大的比重。第三，我國的殘疾人數量巨大。殘疾人的康復和護理問題成為全社會關注的一個焦點。在殘疾人中，老年殘疾人的長期護理問題更加突出。第四，我國家庭結構發生變化，尤其是家庭的小型化，使得家庭成員越來越難以承擔失能失智老年人的護理服務重擔。只有適時建立長期護理保險制度，才能有效的解決這些問題。可以說，建立我國長期照護保障體系，已經沒有向后推延的時間了。國務院辦公廳轉發的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》明確提出，要進一步開發包括長期商業護理保險在內的多種老年護理保險產品，鼓勵有條件的地方探索建立長期護理保險制度，積極探索多元化的保險籌資模式，保障老年人長期護理服務需求。鼓勵老年人投保長期護理保險產品。與此同時，要大力開展老年人照護服務。要探索建立從居家、社區到專業機構等比較健全的專業照護服務提供體系。要落實好將有關醫療康復項目納入基本醫療保障范圍的政策，為失能、部分失能老年人治療性康復提供相應保障。
　　
　　（四）建立健全居家養老支持政策
　　
　　居家養老是我國老年人最主要的養老方式，因此必須建立健全居家養老的支持政策，以鞏固居家養老的基礎地位。黨的十八屆五中全會《建議》明確提出，要“注重家庭發展”。首先，要落實家庭成員贍養和扶養老人的法律責任。為此，必須明確作為贍養人的家庭成員對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務。其次，要探索建立居家養老的支持政策。保障老年人的居住條件，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為家庭成員照料老年人提供幫助和便利，發揮家庭對老年人的經濟保障功能。用人單位應當按照國家有關規定保障贍養人探親休假和請假照護老年人的權利。鼓勵慈善組織及其他社會組織和個人對老年人及其家庭提供幫助。再次，要發揮土地、住房以及財產性收入的養老保障作用。穩定農村土地承包關系，促進老年人個人承包土地的合理流轉，發揮農村土地對養老的經濟保障功能。盤活老年人的不動產，探索以房養老模式，鼓勵老年人通過住房“倒按揭”或其他財產性收入用于養老。與此同時，必須充分發揮老年人在家庭建設中的重要作用。要充分發揮老年人在傳承傳統文化、倡導文明家風方面的優勢作用，推動文明家庭、最美家庭建設。調動老年人積極性，開展家庭建設和家務勞動，為代際傳遞和經濟社會發展作出積極貢獻。要制定實施有利于家庭發展政策措施，實施有利于家庭發展的戶籍政策、住房政策和稅收政策，鼓勵和支持家庭成員與老年人共同或就近居住。要大力構建老少共融的家庭文化。強化未成年人、成年人和老年人家庭成員間的互諒互利。鼓勵老年人滿足自我照顧、自我服務需求的參與方式。
　　
　　（五）推動公辦養老機構的改革發展
　　
　　在我國養老服務機構中，公辦養老機構占據絕對優勢。問題不在于公辦養老服務機構所占比重過高，主要是公辦養老服務機構形式單一、封閉運行、床位不足、效率低下，成為社會各界廣為詬病的頑疾。因此，公辦養老機構改革已是大勢所趨，并已經提上有關方面的議程。問題是公辦養老服務機構究竟應該如何改革。公辦養老服務機構的改革不應該是簡單的改制或民營化，必須分類指導。具體來說，主要是兩大類。一類是民營化改革或公建民營，有條件的地方可以積極穩妥地把專門面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉制成為企業，政府投資興辦的一部分養老床位通過公建民營等方式管理運營，從而適度降低公辦養老服務機構所占的比重。另一類是繼續保留公辦養老機構的性質，但必須改革其職能定位。要根據公辦養老機構各自的特點和優勢，建設成醫養結合型的、面向失能半失能老人的“專科”型養老機構。這類養老機構除承擔政府應該“兜底”的“三無”和“五保”老人中的失能半失能老年人入住，對低收入老人、經濟困難老人中的失能半失能老人提供低收費入住外，也應該面向其他失能半失能老人提供入住服務。對公辦養老機構收養老人的資格條件必須嚴格限制為失能半失能老人。申請入住公辦養老機構的失能半失能老人，必須經過相應的評估，才能決定公辦養老機構是否應該接受入住，以及入住什么樣的公辦養老機構。這既可以有效的緩解目前公辦養老機構一床難求的困境，也可以更有針對性的解決目前養老服務需求最迫切、也最困難的失能半失能老人入住養老機構難的問題。（作者 青連斌）