聚焦十四五|將突發事件應急管理納入“十四五”規劃編制
聚焦十四五|將突發事件應急管理納入“十四五”規劃編制
來源：未知 日期：2020-02-27 點擊：次
眼下，“十四五”規劃正在前期編制中，建議將突發事件應急管理體系建設全面納入“十四五”規劃，從頂層設計角度進一步推進應急管理體系和能力現代化。
突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情，對我國突發事件應急管理和處置工作也是一次大考。習近平總書記指出，要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。
一直以來，黨和國家高度重視包括公共衛生、自然災害、事故災難、社會安全等突發事件的應急管理工作。十九屆三中全會提出，要加強、優化、統籌國家應急能力建設，構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系。習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時明確提出，要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。眼下，“十四五”規劃正在前期編制中，建議將突發事件應急管理體系建設全面納入“十四五”規劃，從頂層設計角度進一步推進應急管理體系和能力現代化。
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將突發事件應急管理體系建設全面納入規劃體系
我國的規劃體系，包括國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃以及國土規劃等類型，覆蓋從國家到省、市、縣、鄉鎮各級行政層面。可以說，中國獨有的長期規劃的傳統和戰略規劃的定力以及制度優勢，是黨治國理政的重要方式。而將突發事件應急管理體系建設全面納入規劃體系是提升我國應急管理能力的重要途徑。
2003年抗擊非典之后，我國開始建立以“一案三制”（應急預案，應急體制、機制、法制）為特征的應急管理體系。其中，應急預案是核心，包括了國家突發事件總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案，縣級以上各級人民政府及其有關部門根據國家應急預案、相關法律法規和本地區的實際情況制定的突發事件應急預案，以及企事業單位、重大活動的應急預案，涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件等在內的各類公共突發事件，數量達數百萬個，形成了一個“橫向到邊、縱向到底”、完整的突發事件應急預案體系。
突發事件應急管理體系建設規劃是統籌和指導應急體系建設的專項規劃，為應急管理體系、應急預案實施提供能力保障。事實上，應急體系建設規劃從2003年“非典”之后已受到重視，不僅首次將“強化應急體系建設”納入國家“十一五”國民經濟和社會發展規劃綱要，還專門編制了 《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》（國辦發[2012]106號）。這也是我國第一個國家層面的應急體系建設專項規劃。隨后陸續編制了十二五、十三五《國家突發事件應急體系建設規劃》，明確了不同時期應急體系建設目標、主要任務、重點建設項目、政策措施等。
不僅如此，相關專項規劃也都增加或加重了相關突發事件的應急管理、風險管控和危機管理的內容。以“十三五”為例，在國民經濟和社會發展規劃中，規定要健全包括安全生產、防災減災救災、社會治安防控和突發事件應急體系在內的公共安全體系，建成與公共安全風險相匹配、覆蓋應急管理全過程和全社會共同參與的突發事件應急體系。在衛生與健康規劃中指出加強突發公共衛生事件尤其是突發急性傳染病綜合監測、快速檢測、風險評估和及時預警能力建設，提升突發事件應急監測預警水平、應對能力和指揮效力，加強衛生應急隊伍建設，提高各級醫療衛生機構衛生應急準備和處置能力。此外，生態環境保護規劃、綜合交通運輸體系發展規劃等各類規劃也根據自身的具體內容和涉及領域制定了相關的突發事件應急管理章節內容。
但是，突發事件的應急處理處置工作十分復雜，需要中央和地方、政府的各個部門之間，政府、社會和企業協同工作，而目前分散在不同部門、不同類型規劃中的突發事件應急管理還缺乏有效的銜接、充分的協同，這樣就給突發事件的應急處理處置帶來了一定障礙。為此，建議將目前應對突發事件的“一案三制”擴充、強化為“一案三制一規劃”，尤其是強調將“一案三制”全面納入規劃，加快形成符合治理能力與治理體系現代化特點、滿足人民群眾美好生活需要、確保國家安全、公共安全和社會經濟安全的應急管理體系。
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“十四五”規劃編制是一個重要機會窗口
今年將全面開展的“十四五”規劃編制，是繼非典之后再次經歷巨大疫情、組建應急管理部和全面開展規劃體制改革后的第一輪五年規劃。一方面要更好滿足人民群眾對美好生活的需要，另一方面，要保證國家安全、公共安全和確保人民群眾生命安全和身體健康。因此，“十四五”將是全面提高各級政府對于突發事件的處理處置能力、加快推進包括風險治理在內的治理能力與治理體系現代化建設的重要機會窗口，應大力推進突發事件應急管理體系與規劃體系有效銜接。
首先，將突發事件應急預案體系全面銜接“十四五”規劃體系，比如總體應急預案納入國民經濟與社會發展規劃，專項預案、部門預案分別納入專項規劃和部門規劃，區域聯防聯控預案納入區域規劃（如長三角、珠三角、京津冀）等。尤其是應重點將突發事件總體應急預案全面納入“十四五”發展規劃綱要。突發事件總體應急預案是全國應急預案體系的總綱，規定了突發事件應對的基本原則、組織體系、運行機制，以及應急保障的總體安排等，明確相關各方的職責和任務。國民經濟和社會發展規劃是經濟、社會發展的總體綱要，是具有戰略意義的指導性文件。二者都具有統籌全局的綱領性、規范性文件的性質。總體應急預案全面納入國民經濟和社會發展“十四五”規劃綱要，不僅要強調總體應急預案對于專項、部門應急預案編制的總遵循，還應作為其他專項規劃、部門規劃和區域編制、空間規劃及其詳細規劃編制的安全底線、約束紅線。
其次，編制好《突發事件應急體系建設“十四五”規劃》，重點針對此次抗擊新冠肺炎的經驗總結尤其是短板和突出問題，立足人民群眾對安全的需要，涵蓋可能危及人民生命財產安全、國家安全、公共安全、社會安全、生物安全、環境安全等的自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發事件，識別并管控好影響甚至決定突發事件與各類危機之間的邏輯關聯、演化機制、發生和傳導路徑的關鍵性因素。具體來說，應進一步強調以下內容：一、加強突發事件風險管理，提高基層基礎能力。基層是應急管理工作的重要基礎，要改變目前基層責任巨大但是權力、資源有限的狀況，對應急資源重新分配，提升基層單位和領導干部的應急響應能力；二、強化公眾和社會力量參與應急管理。堅持群眾路線，在基層社區、學校、企事業單位開展應急安全教育，增強人民群眾的風險防范意識，把衛生健康等公共安全和教育納入國民教育和精神文明建設體系。在突發事件風險防控的人民戰爭中，只有發動起全社會公眾積極參與、全民聯動，才能構筑起最堅固的人民防線，全面提升突發事件應急管理體系的群眾基礎；三、將工作重點由事后響應向事前預防轉變。我國的制度優勢表現在突發事件的應急響應上，而對于重大突發事件的預防上還存在不足。要盡量做到防范于未然，從源頭上遏制重大風險，樹立底線思維、紅線意識，增強重大風險防范化解能力。
第三，各地各部門根據實際情況和未來風險形勢以及專項和部門應急預案的需要，因地制宜地編制并實施好突發事件應急專項規劃和部門規劃。專項應急預案主要是國務院及其有關部門為應對某一類型或某幾種類型突發公共事件而制定的應急預案，部門應急預案是根據總體及專項應急預案和本部門職責制定的為應對本部門行業領域的突發事件的工作方案，這兩類應急預案都是針對突發事件應急工作中涉及物資、裝備、資金等特定領域和部門的工作內容。而在規劃體系中，專項規劃是由一個政府部門或一個部門牽頭、多個部門參與對某個特定領域編制。一方面，可以將突發事件應急專項預案和部門預案納入相應的“十四五”專項規劃，由地方各級、各部門推進各自突發事件應急管理體系建設；另一方面，也可以單獨或專門編制突發事件應急管理的專項規劃、部門規劃、區域規劃，對相應領域的應急處置工作做出具體的細致安排和規劃，并且可以提高應急處置與其他方面工作的銜接程度，提高突發事件應急處理過程的效率。但無論是以何種方式銜接應急預案和專項規劃，其目的一是通過規劃持續推進突發事件應急管理體系建設，二是將應急管理的相關要求作為發展規劃及其各專項規劃、區域規劃的強制性內容和“硬約束”。
第四，做好聯合應急預案和區域規劃的協調與銜接。聯合應急預案側重明確相鄰、相近地方人民政府及其部門間信息通報、處置措施銜接、應急資源共享等應急聯動機制。這在我國大力推進長三角一體化、粵港澳大灣區等區域一體化發展的背景下顯得極為重要。大量的突發事件，特別是巨災級別的突發事件，其影響范圍以及處理工作牽涉范圍往往超過了某個單獨的行政區劃，在風險監測、物資調配、聯防聯控等方面需要區域聯合協同工作、相互配合、共同應對。將聯合應急預案納入區域規劃以及國土空間規劃、城鄉規劃等具有空間性和區域性的規劃，將在有助于區域一體化發展的同時，健全突發事件應急處理治理能力和體系，增強大范圍的突發事件應急處置能力。
無論是突發事件應急管理體系、預案體系還是各類應急規劃，其生命力都在執行和實施。可以通過以下措施增強其執行效力：一、對突發事件應急預案和規劃進行定期評估審視，結合各級各部門實施的反饋情況，以及在一段時間內突發事件應急管理工作中出現的實際問題，對應急預案和規劃的適宜性、完整性、可實施性進行評估，必要時進行修訂；二、從全國、省、市、縣、鄉鎮的不同行政層級和區域（如長三角、珠三角、京津冀），到工業園區、社區以及學校等企事業單位常態化開展突發事件應急演練，尤其是對在重大突發事件、多個突發事件疊加等情境下的大規模應急處置處理演練，提高應急管理部門和相關單位的應急實戰能力，強化對于應急規劃和預案的熟悉程度，堅決杜絕“紙上談兵”的現象，切實提高應急預案、應急規劃的可實施性和有效性。
