孟河鎮(zhèn)東部的沿江地區(qū)，這里有較好地引入長江水源進行水產養(yǎng)殖的優(yōu)越條件，地理優(yōu)勢十分明顯，所以在農業(yè)規(guī)劃中,該地區(qū)被農業(yè)部門規(guī)劃為水產養(yǎng)殖區(qū)，且在農業(yè)生產中被定義為“最美水鄉(xiāng)”。然而，在目前的土地利用總體規(guī)劃中，該地區(qū)大部分地塊規(guī)劃為基本農田保護區(qū)，依據基本農田保護條例，不得挖塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè)。因此，該區(qū)域的農戶面臨著這樣的困惑：一方面，農業(yè)部門扶持鼓勵其發(fā)展水產養(yǎng)殖業(yè)；另一方面，國土資源部門則從基本農田保護的角度禁止其從事水產養(yǎng)殖，這不僅造成了國土資源部門和農業(yè)部門在管理方向上出現了分歧和不便，更造成了對先天地理優(yōu)勢資源的浪費。
　　
　　由于規(guī)出多門，在絕大部分地區(qū)的規(guī)劃實踐中，各規(guī)劃之間各有側重，在具體實施過程中，部門之間缺乏有效溝通，同一區(qū)域內部規(guī)劃之間存在矛盾和指導失衡。這樣一來，規(guī)劃互相“打架”的情形常有發(fā)生，城市建設經常陷入發(fā)展與生態(tài)保護顧此失彼的怪圈。因此，將發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保等多種規(guī)劃統(tǒng)籌并整合起來，“多規(guī)合一”，迫在眉睫。
　　
　　2014年5月，江蘇省國土資源廳確定常州市新北區(qū)為“多規(guī)合一”試點區(qū)域。此外，常州市委、市政府2014年1號文件（《關于深化農村改革、加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化三年行動計劃（2014-2016年）》），也明確新北區(qū)作為全市的“多規(guī)合一”試點區(qū)縣。2014年6月，新北區(qū)正式開始實踐探索面向“新型城鎮(zhèn)化”的“多規(guī)合一”工作，一張統(tǒng)籌規(guī)劃全區(qū)發(fā)展的新藍圖就此鋪開。
　　
　　土地規(guī)劃VS城鄉(xiāng)規(guī)劃
　　
　　布局圖斑差異1522處，找準病灶對癥下藥
　　
　　2013年4月，《蘇南現代化建設示范區(qū)規(guī)劃》獲國務院批準; 2012年2月和2013年8月，覆蓋新北區(qū)的《常州市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》和《常州市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》也相繼獲得國務院批準，這些都為新北區(qū)空間發(fā)展提供了有力支持。
　　
　　“這些規(guī)劃，為我們城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、有效推進‘多規(guī)合一’試點工作提供了前所未有的機遇，同樣，我們在土地利用方面也面臨著嚴峻的形勢和挑戰(zhàn)。”常州市國土資源局新北分局局長管衛(wèi)忠說。
　　
　　相關調研資料顯示，隨著常州市“北部新城”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，新北區(qū)城市化進程進一步加快，各類各業(yè)用地需求將明顯加大,這將給新北區(qū)的建設用地供給造成前所未有的壓力。此外，新北區(qū)城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)籌利用也是任重道遠。目前，新北區(qū)城鄉(xiāng)建設用地布局不夠緊湊，功能劃分不夠明確，部分建制鎮(zhèn)用地布局未能跟上各鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的步伐；農村居民點分布不夠集中，人均居民點面積偏高；工礦用地快速擴張，需要有效整合；各鎮(zhèn)（街道）基礎設施建設不能有效滿足發(fā)展需要，這些都是擺在新北區(qū)國土資源部門面前的現實問題，需要通過“多規(guī)合一”工作來調整、消化。
　　
　　通過開展多規(guī)差異分析發(fā)現，新北區(qū)“多規(guī)”差異的核心關鍵在土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間，主要體現在中心城區(qū)范圍劃定、空間管制區(qū)分劃定、用地分類標準、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模以及城鄉(xiāng)建設用地布局等方面。
　　
　　“規(guī)劃目的、基礎資料、規(guī)劃時序、建設用地規(guī)模、建設用地管制是主要存在的幾種差異內容。”西北農林科技大學經濟管理學院的講師、博士研究生陳偉近年來一直致力于新北區(qū)關于“多規(guī)合一”試點的相關技術指導工作，他說，“拿規(guī)劃時序差異來說，不同的規(guī)劃之間的規(guī)劃基期年和規(guī)劃時限、近期規(guī)劃時間和遠期規(guī)劃時間等都存在不一致的問題，因此，我們要解決這個問題，就要設立一個統(tǒng)一的規(guī)劃基期年和規(guī)劃時限，明確規(guī)劃的各個不同規(guī)劃階段。”
　　
　　對于為什么會產生各種各樣的差異，駐點新北區(qū)調研的南京大學課題研究小組給出了他們的答案。“不同規(guī)劃中的土地分類有各自的標準，這些標準在分類體系、內涵、名稱上不盡相同。”課題組黃秋昊副教授解釋道。土地利用總體規(guī)劃將用地分為3大類、10個二級類，但城市總體規(guī)劃將用地分為10大類、46中類、73小類。在這兩種用地標準中，同一名稱或者相似名稱的地類含義大不相同。例如：土地利用總體規(guī)劃中的水庫水面和水工建筑用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃中的水庫和防洪用地的對應關系，按土地利用總體規(guī)劃，水庫水面列入建設用地范疇；而按城鄉(xiāng)規(guī)劃，水庫則列入非建設用地范疇。這一差異，是導致不同規(guī)劃之間差異的重要原因之一。
　　
　　為了讓記者更清楚地了解新北區(qū)多規(guī)之間差異的布局，新北分局耕保規(guī)劃科副科長丁國松給記者展示了新北區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設用地布局差異圖，讓記者有了更為直觀的認識。
　　
　　“土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃對中心城區(qū)的認識是不同的。”丁國松指著圖對記者說。“你看，土地規(guī)劃確定新北區(qū)中心城區(qū)范圍是按照行政區(qū)來劃分的，中心城區(qū)包括三井、河海、龍虎塘3個街道以及薛家鎮(zhèn)、新橋鎮(zhèn)2個鎮(zhèn)，面積約106.05平方公里。而城鄉(xiāng)規(guī)劃確定新北區(qū)中心城區(qū)范圍卻是根據建設用地的具體布局來確定的，因此范圍為德勝河以東、滬寧高速以南地區(qū)，面積約247平方公里。”
　　
　　新北分局將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設用地進行了疊合分析，選出了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的重疊區(qū)域，并統(tǒng)計了他們的分布以及斑塊數量、面積、權屬和具體用途。得出的結論令人吃驚：布局圖斑差異1522處，圖斑面積約4488.89公頃。
　　
　　“我們對這兩個規(guī)劃的建設用地空間布局進行了詳細分析，確定了他們之間空間布局差異區(qū)域的規(guī)模、位置和圖斑。對于其他規(guī)劃我們同樣進行了相應的分析，這也就找到了問題的癥結所在，我們也就能對癥下藥了。”丁國松說。
　　
　　農業(yè)規(guī)劃VS土地規(guī)劃
　　
　　因地制宜求出路，不讓百姓左右為難
　　
　　農業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的融合發(fā)展,是新北區(qū)在“多規(guī)合一”試點中結合當地發(fā)展實際提出的又一要求。
　　
　　新北區(qū)耕地保護任務艱巨。管衛(wèi)忠不無擔憂地說：“我區(qū)后備資源相對匱乏，有限的廢棄工礦地復墾與農村居民點整理是全區(qū)耕地補充的潛在資源。當前新形勢下，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加速不可避免的要占用一定數量的耕地，農業(yè)多元化發(fā)展和生態(tài)建設也需要調整部分耕地。更為重要的是，由于耕地后備資源有限，新北區(qū)的基本農田保護任務同樣面臨嚴峻形勢。”
　　
　　依據現有土地利用規(guī)劃，新北區(qū)劃定基本農田保護區(qū)面積為59.7平方公里，主要分布于新北區(qū)建成外圍的區(qū)域。南京大學課題研究小組在分析現狀耕地特點的基礎上，將不同土地利用類型賦予不同的阻力值，運用最小累計阻力模型，找出耕地適應性的分區(qū)閾值，并據此劃定永久基本農田保護線。他們的分析數據表明，新北區(qū)耕地形態(tài)破碎，斑塊面積差異較大。
　　
　　根據確定的劃定閾值，新北分局在空間上確定了永久基本農田的保護線區(qū)域。“這一片9303.24公頃的永久基本農田保護線范圍，占研究區(qū)域總面積的18.25%，主要是耕地的集中區(qū)域，耕地形態(tài)較好、連片度高、單個耕地斑塊較大。”黃秋昊指著新北區(qū)永久基本農田保護體系分布圖對記者說。在他的課題組看來，利用最小阻力模型的方法，可以為快速城鎮(zhèn)化區(qū)域耕地的合理布局提供參考。
　　
　　而長期工作在基層第一線，每天都在田間地頭與土地、農田打交道的孟河中心國土資源所副所長張菲飛在談到“多規(guī)合一”時，更關注的是如何通過其來解決工作實踐中遇到的突出矛盾問題。
　　
　　孟河鎮(zhèn)是新北區(qū)非中心城區(qū)永久基本農田的主要分布地，這些農田多集中在中心鎮(zhèn)區(qū)周圍，分布較為均勻，并且鎮(zhèn)西側的永久基本農田在空間上相連，集中成片，所占比重在新北區(qū)各鎮(zhèn)（街道）中最高。在張菲飛看來，劃定永久基本農田保護線區(qū)域可有效減緩快速城鎮(zhèn)化大都市邊緣地區(qū)建設活動對耕地的占用，是耕地保護的重要有效手段。但是在基本農田保護方面來說，由于農業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間存在的差異，在開展具體工作時還存在很多困惑，如文章開頭所述例子。農業(yè)和國土到底哪家說了算？群眾的呼聲是希望農業(yè)和國土部門能夠統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一口徑，不要讓老百姓左右為難。
　　
　　對此，張菲飛也道出了自己工作中的難處。“發(fā)展水產養(yǎng)殖業(yè)的利潤肯定遠遠超過種糧收入，可是作為基層的土地主管部門，嚴格保護基本農田是我們的職責所在。遇到這種情況，我們也只能對他們說‘不’。”張菲飛無奈地說。“我們基層希望通過這次‘多規(guī)合一’試點工作，能因地制宜地結合孟河鎮(zhèn)的實際，消除這種規(guī)劃上的差異，讓老百姓地有所種、水有所養(yǎng)。”
　　
　　打破壁壘VS融合差異
　　
　　試點工作有據可循，階段性成果初顯現
　　
　　“‘多規(guī)合一’工作的核心就是應對資源緊張的形勢需求。”高新區(qū)管委會副主任陸建華說。“在開展試點工作時，我們始終圍繞城市發(fā)展的階段性需求和總體發(fā)展目標，把實現結構化與布局調整并舉、政策完善與管理創(chuàng)新相結合，確保‘多規(guī)’在用地規(guī)模、發(fā)展時序上保持銜接，也只有這樣，才能保證新北區(qū)實現土地資源由粗放、單向型向集約、循環(huán)型轉變。”
　　
　　改革才是出路。針對規(guī)劃的多樣性，如何針對當前現狀，結合新北區(qū)實際，尋找融合和協(xié)調不同規(guī)劃的途徑，擺在了新北區(qū)各級領導和相關單位的面前，而組織牽頭的重擔自然落在了常州市國土資源局新北分局的肩上。
　　
　　“作為一項全新的工作，我們自身并沒有理論和實踐經驗，摸著石頭過河肯定是常態(tài)。”管衛(wèi)忠說。為了確保“多規(guī)合一”工作少走彎路、準確定位、找準方向，新北區(qū)“多規(guī)合一”工作領導小組先后4次南下，前往重慶、武漢、廣州、深圳等地開展專題學習和研究，取真經、拓視野、謀思路。同時聘請中國土地勘測規(guī)劃院規(guī)劃所、江蘇省土地勘測規(guī)劃院、廣州市城市規(guī)劃設計院等國內“多規(guī)合一”權威機構專家組成咨詢班子，為新北區(qū)的試點工作積極出謀劃策。此外，常州市規(guī)劃設計院和南京大學還擔任了技術編制工作，建立了每周工作例會制度，為穩(wěn)妥推進試點工作提供了有力的技術支撐和保證。
　　
　　有了這些堅強后盾，新北區(qū)的“多規(guī)合一”之路就此展開了。去年8月份，《常州市新北區(qū)“多規(guī)合一”工作方案》出爐，明確以土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃合一為重點，融合農業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，建立科學規(guī)劃體系，形成統(tǒng)一的“多規(guī)合一”土地分類標準，劃定“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、耕地和基本農田保護紅線、生態(tài)紅線”，探索“多規(guī)合一”技術標準。
　　
　　“現在，我們編制了《‘多規(guī)合一’技術規(guī)定》等5套規(guī)劃文本，完成了五線管控專題研究報告，并對耕地與生態(tài)空間保護、城市綠地布局調整、空間規(guī)劃相關法規(guī)政策進行了系統(tǒng)研究，拿出了一整套符合新北區(qū)發(fā)展實際、切實可行的系統(tǒng)文件，讓試點工作做到了有據可循、有章可依。”管衛(wèi)忠說。
　　
　　目前，新北區(qū)已經完成了“多規(guī)合一”階段性成果，并于11月18日將成果資料上報省國土資源廳論證，試點的腳步走在了江蘇省前列，為全省其他區(qū)縣開展相關試點工作提供了有益借鑒。通過“多規(guī)合一”，新北區(qū)初步協(xié)調土地利用規(guī)劃和城市利用規(guī)劃差異圖斑15.85平方公里，縮小城市規(guī)模28.50平方公里；探索建立了新北區(qū)多規(guī)管理規(guī)定，明確新北區(qū)“多規(guī)合一”各類控制線的管控要求和動態(tài)更新機制。同時，通過“多規(guī)合一”，新北區(qū)打破了“多規(guī)”壁壘，融合了“多規(guī)”差異，促進了經發(fā)、國土、規(guī)劃、農林、環(huán)保等部門的交流互動，構建起了相互聯(lián)動、多方協(xié)調、無縫對接的新型部門協(xié)調機制。
　　
　　10月28日，江蘇省國土資源廳副廳長李如海在常州調研時，對新北區(qū)“多規(guī)合一”試點工作給予充分肯定。他指出，“多規(guī)合一”要達到“堅守底線、劃定三線，重在協(xié)調、優(yōu)勢互補，空間重構、促進發(fā)展”的目標，要高站位認知規(guī)劃，切實領會“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”的精神；要高標準編制規(guī)劃，積極貫徹落實節(jié)約集約利用土地的要求，并在不同階段分別從城鄉(xiāng)結構、增量規(guī)模和流量規(guī)模等方面體現規(guī)劃的減量化；要高自覺實施規(guī)劃，充分發(fā)揮相關規(guī)劃的優(yōu)勢作用。