土地制度改革是進一步全面深化改革的關鍵環節之一，中央也以謹慎穩妥的態度布置了試點。試點的好處是可以摸索經驗、避免大的失誤，缺點是耗時較長，特別是若效果存疑，需重新設計方案再試，時間會拖得更長，從而貽誤改革的時機。實際上，東亞的日本、韓國和我國的臺灣地區成功現代化的經驗，已經探索出一條城市化用地制度的成熟做法，值得我們重視和借鑒。

　　在工業化、城市化過程中，城市的邊界持續擴大，不斷面臨著原先的農村土地改變用途和規劃為建設用地的問題。我國迄今采用的是政府以一次性貨幣補償辦法為主的征地模式，即將農村集體土地征用后轉為國有土地，然后進行城市化開發建設。這種征地方式近年來受到廣泛的批評。在實踐中，政府征地模式也遇到了越來越大的阻力。一方面農民特別是城郊農民的補償要求不斷升高，征地沖突日益加劇。一次性的貨幣補償并不能使失地農民適應和應對突然改變的生活，乍富揮霍、投資失誤或受騙返貧者不在少數。另一方面，唾手可得的征地賣地收入，刺激了許多地方政府鋪攤子、出政績的雄心，結果在日益沉重的基礎設施建設債務的負擔和不斷上漲的土地征收補償的雙向擠壓下，地方政府普遍陷入了對地價從而房價的依賴，這樣就孕育了更大的地產泡沫和財政金融的風險。更嚴重的是，這種代價昂貴的城市化道路還幾乎沒有把幾億農民工及其家屬納入視野，給我們留下了人口城市化市民化的巨額欠賬。因此很顯然，征地賣地的土地財政模式的轉型，不僅勢在必行，也迫在眉睫。

　　應當說這些年來對征地制度改革一直都有探討，政策上也開始調整。醞釀的方向如一些文件所說，是逐步縮小征地范圍，讓若干農村集體土地直接入市。目前正在準備出臺的就是所謂農村集體經營性建設用地（即主要是原鄉鎮企業用地）的入市政策。不過，即便是這個被學界和輿論界的許多人認為范圍太窄、步子太小的步驟，顯然也會沖擊現行土地財政的收入，從而進一步惡化地方政府的財政困境，縮小改革騰挪的空間。顯然，不解決地方政府的公益準公益用地和城市基礎建設費用的資金來源，我們就難以真正走出土地財政陷阱。

　　縮小征地范圍這條路舉步維艱，不僅反映了這條改革思路與現有利益格局直接沖突，因而難以推進，其實也暴露了這條看似正確的改革思路更深層的問題。這就是縮小征地范圍、農地直接入市并不符合城市化轉型期用地的客觀規律。因為縮小征地范圍，純公益性用地才能征收，這意味著政府不僅沒有土地收益，還要為征收公益用土地籌措巨額資金，即便不考慮城市基礎設施建設的資金來源，也是現在深陷債務泥潭的各地政府根本無力負擔的。實際上，城市建設使土地升值，因此土地增值收益構成城市基礎設施所需資金的主要來源既合情合理，也是國外成功的普遍經驗。有人誤以為房地產保有稅可以解決城市建設費用問題，因而主張開征房產稅可以替代土地出讓收益，其實這是極大的誤解。國外的房地產保有稅主要用于城市的日常維護、包括各種公共和公益機關如學校、醫院等的經常性開支，根本無法去承擔新建和擴建城市的公用土地費用和基建支出。而農地直接轉讓開發入市意味著城郊農地權益人可以直接收獲農地轉用的增值收益，除了像其他納稅人一樣照章納稅以外（目前的稅收政策還是征收補償全額免稅），不必承擔任何其他義務。這就等于把城市建設的成本（各類公共公益用地和城市基礎設施建設費用）全部轉嫁給政府從而一般納稅人頭上，這既極端不公正不合理，也必然會構成城市化發展的巨大障礙。實際上正是因為這個思路的不現實和不合理，城市化用地制度的改革雖然已提出多年，但總是步履蹣跚，欲行又止，人們普遍感到無所適從，這應當說不是偶然的。

　　二戰以后，日本、韓國、我國臺灣等為代表的東亞成功現代化模式引起了廣泛的關注，其中的韓國和臺灣還是戰后全球唯一從低收入跨越中等收入階段直接進入高收入行列的經濟體。日、韓、臺與我們有相近的歷史文化背景，都屬于人多地少、人均可耕地類同的國家或地區。他們均在幾十年內實現了現代化城市化轉型，大量農業人口平穩移居城市，而且在這個過程中人均收入差距較小、避免了成規模的貧民窟。他們城市化用地采取在發展中國家中獨樹一幟的分地模式值得我們研究借鑒。

　　所謂分地的依據和原理是基于農村土地轉為城市化用地之后，都需要劃出相當部分的土地作為公共設施使用，需要拿出一部分土地出讓收入來彌補公共設施投入的成本等。這樣所有進入城市化使用的土地所有人就不可能繼續保有他們的原有全部土地、獨享土地增值收益。由于農村用地轉為城市化的二、三產業用地肯定會有高得多的產出率和市場價值，因而分割相當大部分土地用于公共設施和彌補其建設成本不會減少相反會增進剩余土地的價值和升值潛力。所以分地并不妨礙土地所有人的合法權益和生計保護。

　　東亞的分地模式以日本的減步法為代表，其實也是源自日本對早前西歐主要是德國經驗的借鑒。減步法的原理是在城市化發展導致土地用途或建筑規劃改變時，原土地所有人必須將土地分成三塊。一塊作為公共設施建設用地，一塊用以出售以抵充公共建設費用，一塊給原土地所有人或權益人按新規劃使用開發。在一定意義上，就是以自己的私有土地換取用途和規劃變更。減步法成功的關鍵是減步率的確定。日本《土地區劃整理法》第109條規定，減步以土地權益人在規劃變更前后的土地價值不變為基準。其第110條規定，若原土地所有人所獲得土地價值低于減步前土地及附屬物權利價值，則必須給予土地所有人等額的現金補償。反之，則需按規定被征收。應當說，減步法的原理與發達國家包括美國關于土地征收補償的公平尺度是該土地在征收前原有狀態下的市場價值、既不多也不少的法律精神是完全一致的。

　　韓國和我國臺灣地區的用地制度在很大程度上都受到先行者日本的影響，現在大陸學者介紹比較多的是臺灣的區段征收。按1990年臺灣“行政院”規定，“凡都市計劃擴大、新訂或農業區、保護區變更為建筑用地時，一律采用區段征收方式開發。”因此，區段征收自然成為這些年來臺灣地區城市化用地的主要形式。

　　按照臺灣現行“土地征收條例”第44條的規定，區段征收范圍內的土地，經規劃整理后，其土地劃分為五塊：一、土地所有人可按被征收土地在征收前的市場價格（各縣市都有地價評議委員會并定期公布各類用途土地公告現值）申領現金補償，也可按此補償數與規劃整理后的可供建筑用地市值的比例，申領建筑用地，稱為抵價地，即用土地充抵補償款。“其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段征收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，并以實際領回抵價地之單位地價折算之”。“二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童游樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。”“三、前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計劃需要，于征收計劃書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。”即地方所需的各公共服務、機關和事業單位用地，可無償或按成本價讓售。這樣的收入也可彌補部分公共設施建設成本。“四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院項目核準所需土地得以讓售。”即保障性住房用地、原來居住在此地區但因無土地所有權領不到抵價地的原住民和租戶的用地等，也適用讓售的基礎地價。“五、其余可供建筑土地，得予標售、標租或設定地上權。”這主要是為彌補區段征收后該地區的基礎設施建設成本，以實現土地開發的財務平衡。

　　臺灣區劃征收的土地五分法顯然是很有意思的。第一塊是土地所有人的抵價地，他們按其土地的原市場價值全額領回了在新規劃下的保留土地，權益得到了充分保障。而且他們領到的抵價地由于整個區域已經過更新改造，有了大量公共設施和服務機構，故而今后土地的升值空間顯然遠遠大于改造前的土地。第二塊是純公益的基礎設施用地，是建設新城區之必需，故全部無償劃轉。第三塊是準公共用地，如水、電、氣等公用事業和機關、派出所等各類政府和事業單位用地，是必需但大部分應有償按成本地價用地。這二、三兩類土地表面上無償或低價有償，但其帶來的價值實際上體現在原住民領回的土地上，故體現了使用者分攤費用的原則和精神。第四塊土地主要用于保障性住房，體現了對非地主的原住民即主要是租房人群的普惠和保護。這一點其實在西方發達國家中均屬慣例。許多發達市場經濟國家對居住權和租戶的保護不亞于對土地和房屋所有權的保護，而這在我國迄今的城區擴大和改造中是完全被忽略的，以致于大部分城區的擴大和城中村改造，都迫使農民工和其他移居者和租戶毫無補償地被驅趕和遷移。第五塊土地出售出租用于籌措資金彌補公共設施建設成本，其實還是體現了使用者自負原則。因為這塊土地上商用土地的升值恰恰源于上述各類公共和基礎設施投入。所以作為履行社會管理公共財政職能的政府，應當既不補貼也不拿走這些土地出讓收入，這就是所謂土地開發的財務平衡原則。

　　不難看出，減步法和區段征收的土地分配都是分地。分地的好處非常明顯，可以說它在保有土地整體規劃開發的好處的同時，幾乎避免了我們土地財政上述的幾個主要弊端。一是農民不再失地，也不會一夜暴富，而是既有居住地又有可以謀生的城市建設用地，這土地今后還會不斷隨城市建設發展而升值。二是政府也不必為城區擴大、土地開發背上沉重的債務負擔，使用者付費的財務平衡可以使地方政府從越滾越大的債務重負中解脫出來，而對于過去存留的歷史債務，由于是一個固定數額，這樣就可以上下統籌、逐步消化。三是保障房用地有了著落。有了安居之所，進城農民和外來移居人口的市民化融入才有扎實的基礎。四是這各項用地都公開透明、合情合理。任何一個利益相關方也難以無理取鬧、漫天要價。同時分地的實物形式簡單直觀，不像稅收分享那樣間接曲折容易規避。

　　正是由于分地模式優點明顯，現在國內不少學者也關注和推崇我國臺灣地區“區段征收”中的分地。由于臺灣“土地征收條例”第三十九條規定，“抵價地總面積，以征收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核準者，不在此限。但不得少于百分之四十。”故很多人介紹臺灣“區段征收”經驗時，脫離其來源“減步法”原則和用貨幣或者抵價地進行權利價值補償的真實尺度，提倡我們的征地也應廣泛采用五五分成的方式，即農民交出50%或40%的土地，自己留50%或40%的土地轉讓開發。由于這50%的土地依征收后的建設規劃的不同，可以代表完全不同的市場價值，因此并不可操作，使得即便對東亞分地模式感興趣的政府機構，也相當困惑。而沒有明確和公平的標準尺度，任何政策都無法去制訂和有效執行。這種情況阻礙了我們從征地補錢向分地留地模式的轉型改革。

　　其實，從上述對減步法和區段征收中土地權利價值的計算可以知道，分地留地的真正尺度是征地前土地的市場價值。土地重新規劃整理和進行基礎設施建設后,其土地價值依規劃和投入力度的不同而相當不同，因此抵價地不可能恰好等于整個征用土地的50%或40%。故臺灣“土地征收條例”第46條又規定，“區段征收土地所有權人應領抵價地面積與實際領回抵價地之面積不同時，要以現金方式多退少補。“土地征收條例”的實施細則第40條又規定，“抵價地發給比例因土地所有權人領取現金補償或選擇高價區位土地較多者，致實際發給面積比例降，視為已符合本條件第三十九條之規定。”可見，分地的比例大小要依新規劃的土地價值而變，并不可能是一個機械的比例。

　　實際上，原住民領回的“抵價地”之所以不能簡單按土地面積比例計算，不僅是因為土地因建設用地規劃不同價值差距很大，更重要的是在很多情況下，抵價地中還包括了土地市場價值很低的農地。這樣領回土地的比例大小就更不能說明原住民得到的利益大小。在日本、韓國和我國臺灣地區的征地補償中，都有占用農地給土地所有人補償另外一塊農地的做法，這被稱之為“替地”。替地補償盡管在大陸聞所未聞、甚至被認為這根本不是補償而是排斥農民參與土地增值分享，但在東亞模式中反而被認為是公平補償農民而且不改變其生活方式的好辦法，直到今天仍被廣泛使用。這在臺灣的區段征收中也不例外。臺灣“土地征收條例”第43-1條中規定，“區段征收范圍內得規劃配設農業專用區，供原土地所有人以其已領現金地價補償費數額申請折算配售土地，作為農業耕作之用。”這也是我們在這些國家和地區旅行，即便在大城市的近郊也能看到有農地菜地穿插其中，并不因這些地寸土寸金就棄農開發的原因。因此，決定農民利益第一位的是原土地市價的計算以及根據規劃整理后的土地能領回同等權利價值的土地，而不簡單是領回土地面積的大小。故“臺灣監察院”2014年在土地區段征收的專案調查研究報告中也指出，“雖然法令規定被征收地區之‘抵價地總面積’不得少于40%，但這非表示原土地所有權人實際領回的土地面積為40%，因抵價地領回之土地面積大概為30%而已，甚至是更低（僅有22%）。”

　　正因為如此，臺灣市民更歡迎的是“市地重劃”而不是區段征收。“市地重劃”顧名思義就是市區土地的重新規劃改造，也即我們通常所說的舊城區改造。“市地重劃”與“區段征收”的最大區別在于，“區段征收”是整個區片被政府征走，原土地所有人只能領回抵價地外，其他土地已交出與他無關。而“市地重劃”則正好相反，除了交出去的土地之外，剩下的土地全是自己的。這多少讓我們想起當年農村土地的家庭承包：“交了國家的，留了集體的，剩下全是自己的。”實際上市地重劃倒更符合日本“減步法”的原理，即減步交地后，剩下的土地歸自己，只是這個剩下土地的計算，仍是按照征收前土地原用途的市場價值。“市地重劃”由于是在既成城區進行，而老城區無論如何破舊，街道狹窄、公共設施不足，但總已與原農村不同，已經有了一定的公共用地和設施，故而“市地重劃”中原土地所有人的份額就會比較高，往往可以享受大頭。也就是說，在交出一部分公共設施用地之外，再交出一部分“抵費地”，即出售以彌補公共設施建設的費用，剩下的土地原所有人就可以按規劃建造使用了。

　　“市地重劃”的另一大靈活性是它既可由政府發起，也可由原土地權益人發起主導。在由土地權益人發起主導時，由于土地權益人數量較多意見協調不易，交易成本肯定不低，但好處是自己主導、不用政府插手。在這種情況下土地重新改造必須符合社會整體利益和“使用者付費”的性質就更加鮮明。因為即便是自己主導，也要嚴格按照政府批準的更新改造規劃貢獻公共用地和自己出錢從事公共設施建設，也要兼顧原無地的居住人即租戶的利益。這和上述日本在區劃整理事業中的“減步法”精神是一致的。日本的規定是：區劃整理事業需要得到原居民2/3和擁有土地所有權益1/2以上的人同意（即不僅是過半數的地主要同意，更要過2/3的原居民主要包括租住者同意），同時也是既可政府組織進行，也可民間發起經批準進行。顯然，這種區劃整理或市地重劃也是我們在舊城區改造中可以學習借鑒的。這已經不是我們這里有人曾經奢望的“合作建房”了，而是國人想都不曾和不敢想的合作改造整個社區。只是仍然要在符合社會整體利益的前提下，而且要特別尊重居民中無地無房人的意愿和權益。顯然，這和我們一些地方如深圳的城中村已經建起了摩天大樓、根本不留什么公共設施存在的空間，現在還在呼喚原住民地主利益合法化而根本不考慮幾百萬移居租房人的權益，當然完全不是一回事。

　　可以看出，日本減步法在臺灣變異發展出的“區段征收”和“市地重劃”都是分地的不同形式。應當指出的是，臺灣的土地所有人在領得土地的比例上確實有明顯上升的趨勢。這里一個關鍵性的轉折點是1986年。在這一年中臺灣的相關土地法規進行了重大修改。在此之前，臺灣的土地征收也是完全以現金補償為主，而且數額很低。雖然自1977年開始有允許土地所有人優先買回土地的條款，但實際買回比例很低，一般只在百分之幾。1986年最重大的改變是其“平均地權條例”中首次提出抵價地以50%為原則、不低于40%。這里的主要原因恐怕是這一年臺灣的城市化已基本完成（城市人口占總人口已達75%），不再需要解決大規模進城農村人口的安居用地問題了。特別是在2000年以后臺灣的用地和相關稅收制度的不斷放松，也帶來了后城市化時期的一系列嚴重問題。由此看來，我們的用地制度改革更要循序漸進。在目前這個面臨幾億農民工及其家屬安居欠賬的城市化高速發展期，原土地所有人分得的土地部分的比例肯定就會比較低，僅以保證其城市化開發前后的權益不受損失為原則。隨著今后進城人口的歷史欠賬逐步還清和城市化程度不斷提高，土地所有人參與土地增值社會分享的比例才會和才能逐步增加。

　　最后需要特別指出的是，在分地制度的模式下，土地所有人所分的土地仍然保留為農民集體所有就很不合適了。實際上，農民集體所有制土地進城本來就是一個充滿爭議的話題。因為在城市社區里根本不可能再固守原先村莊封閉成員的集體所有。在變為城市社區后，搞出只有國有土地使用權的原城市居民、又有集體土地所有權的新市民本身就是一種矛盾，人為造成了相互之間權利的不平等。對于城郊農民來說，在分地中拿回的土地不再是集體土地而是城市建設用地，顯然具有更大的含金量。特別是如上所分析的那樣，在城市化轉型期，農地轉為城市建設用地要分為五塊，其中還包括要安排進城農民市民化用地，因而城郊原土地所有人領回的土地份額相對比較小的情況下，領回的抵價地在同樣面積、同樣規劃用途和容積率情況下，原住民顯然愿意拿到的是城市國有土地而非集體土地。顯然，這種失地原住民有所得、而政府和社會又沒有失的雙贏結果，我們沒有必要非要反對，非要在集體土地與國有土地同地同權的口號下給失地農民補償集體所有土地，吃力不討好地讓集體土地進城。從這個角度看，目前正在準備推行的農村集體經營性建設用地直接進城入市的思路就要重新審視，以避免不必要的彎路和折騰。