周健奇、李佐軍:蒙陜煤炭城市轉型發展的思路與政策建議
來源：未知 日期：2016-12-05 點擊：次
內蒙古自治區和陜西省是我國煤炭資源主要富集地。兩地的煤炭城市因煤而興，抓住了上一輪經濟快速發展的歷史性機遇，取得了令人矚目的經濟發展速度。進入“三期疊加”階段，蒙陜地區以煤業為支柱的煤炭資源富集城市受到較大沖擊，城市發展面臨著較為嚴峻的挑戰。
蒙陜地區煤炭資源富集城市經濟發展面臨較多困難
經濟增速受煤炭行業影響快速下滑
鄂爾多斯和榆林是蒙陜煤炭資源富集城市的典型代表。2014年，兩市煤炭合計總產量占全國煤炭總產量的比重超過25%，穩居全國城市煤炭產量第一和第二位。但自2012年以來，兩市面臨的經濟形勢越來越嚴峻。2015年上半年，鄂爾多斯和榆林GDP增速分別為7.3%和4%，與2010年相比分別下降了11.9和14.3個百分點；同期，全國GDP增速的降幅僅為3.45個百分點。
經濟形勢的嚴峻具體表現在三個方面：一是煤炭產量負增長。上半年，鄂爾多斯煤炭產量增速為-5.7%，榆林為-5%。二是煤炭價格大幅下降。2015年5月，鄂爾多斯煤炭綜合均價為178 元/噸，與2014年和2013年同期相比分別下降55元/噸和89 元/噸；2015年5月，榆林煤炭綜合均價下跌幅度已高達75%左右。三是煤企虧損面繼續擴大。2015年5月，鄂爾多斯煤企虧損面突破60%，全市煤企銷售收入和利潤分別同比減少19.1%和72.2%；2015年上半年，榆林煤企虧損面為32.5%，行業利潤總額62.2億元，僅為2014年全年總額的27.24%。
越來越多的煤企處于停產或半停產狀態
煤企在經濟下行的最初兩年通過降價保銷量，能夠獲取維持自身運營的現金流。但當前的形勢是，煤炭價格持續下滑，產品銷量同時下降，企業現金流十分緊張。再加上銀行對煤炭行業抽貸、減貸等因素影響，關停、半停產的煤礦數量開始大量增加。目前，鄂爾多斯僅有59.4%的具有生產能力的煤礦在維持生產。榆林煤炭企業的情況類似，產煤大縣神木縣停產的煤礦比重超過70%。由于大量煤企退出，包括企業和個人在內的微觀債務風險擴大，地方金融系統的穩定性面臨挑戰；大量勞動力向區外、省外流出，社會總需求不足，對城市今后的經濟重振極為不利；大量本地農村勞動力返鄉，給地方的城鄉一體化、鄉鎮治理也帶來挑戰。
城市債務集中還款期與經濟下行期重疊
蒙陜煤炭城市是在短期內依托煤炭產量快速增長發展起來的后發西部城市。大規模經濟總量在較短時間內形成，具有財富積聚快、城市建設快的特點，但同時也形成了較高的城市債務。截至2014年底，鄂爾多斯政府性債務余額1639.2億元，95%的債務屬于政府負有償還責任的一類債務；榆林政府表面債務200億元左右，加上隱性債務實際達到300億元左右，主要存在于縣級投融資平臺。
蒙陜煤炭城市已進入債務集中還款期，但財政支出每年遞增、經濟持續下行。2005年至2011年，鄂爾多斯和榆林財政總收入均保持每年30%以上的增長。但目前，兩市財政收入降幅明顯：2015年1-6月，鄂爾多斯地方財政收入增速為7.8%，與1季度相比下降2.3個百分點，其中營業稅增速-26.7%、企業所得稅增速-15.1%、個人所得稅增速-15.4%、土地增值稅增速-69.7%；榆林財政總收入增速為-7%，其中營業稅增速-49.16%、企業所得稅增速-17.45%、個人所得稅增速-64.78%、土地增值稅增速-83.89%。
城市經濟結構以煤為主，中短期經濟形勢不容樂觀
蒙陜煤炭城市二產比重較大，城市重要支柱行業依然是煤炭開采。煤炭行業對鄂爾多斯GDP增長的貢獻在2011年達到最高值69%、對榆林GDP增長的貢獻在2012年高達98.6%。但隨著煤炭買方市場逐步形成，煤炭行業對兩市GDP增長的貢獻迅速下滑（見表1）。
蒙陜地區煤炭資源富集城市發展的基本思路
蒙陜煤炭城市完成了一定的財富積累，城市基礎設施等硬件建設成績矚目，經濟總量依然保持著較高水平。在新常態逐步形成的階段，蒙陜煤炭城市需要平穩度過經濟增速“換檔期”，發展重點不能再單純為了增長，而應該堅守已經打下的基礎，止住經濟增速快速下滑趨勢，以合理的增長速度支撐城市的全面發展，探索出一條資源利用、城市轉型與煤企發展統籌規劃的發展路徑。
沿燃料和原料兩條路徑充分釋放煤炭資源價值
蒙陜煤炭城市最核心優勢是煤炭資源。這類城市今后發展的首選依然是充分發揮煤的價值，可根據煤炭資源的兩大利用途徑分兩條路徑推進。
其一，實現精益供應，充分釋放煤炭資源的燃料價值。煤炭的一大利用途徑是作為燃料直接燃燒，釋放能量。蒙陜地區的煤炭主要用于燃料，具有量大和成本低的優勢，但在目前的市場形勢下仍然有大量的煤礦關停。這就說明傳統優勢不能完全滿足客戶需求，今后蒙陜煤炭城市燃料煤的發展思路應以煤炭大產區優勢為基礎，面向市場實施精益供應。煤炭精益供應體現了煤炭供應鏈管理能力，具體而言是資源的集結和配置能力，生產只是其中的一個環節。精益供應不是單個煤炭企業的事情，需要整個區域的相關服務能力隨著煤炭市場需求的變化而迅速提升，包括商品煤加工創新能力、多樣化和標準化配煤能力、供應鏈金融服務能力等。
其二，開展煤種適宜的深加工，整體設計業務鏈，充分釋放煤炭資源的原料價值。煤炭的另一大利用途徑是作為原料進行深加工，例如煤化工等。蒙陜煤炭城市應根據擁有的煤炭品種發展深加工，整體設計業務鏈：考慮煤種的適宜性，原料煤不能以外購為主；通過整條業務鏈的設計實現產品多樣化，單個生產環節不一定盈利，但整個業務鏈一定要盈利；具備抗風險能力，生產的產品既能消化一定量的煤炭，又要與煤炭市場相互補充。
分類突圍非化石資源
蒙陜煤炭城市除了煤炭等化石資源外，非化石資源也很豐富，今后要利用好非化石資源實現產業結構的優化。主要思路是分類突圍。
首先，依托本地資源，發展高新材料產業。鄂爾多斯擁有建材資源、榆林擁有鎂資源，蒙陜地區其他煤炭城市也都擁有一些適宜發展高新材料產業的地下資源。依托這類資源，鄂爾多斯的新型建材產業、榆林的鎂產業已經起步，并具備了進一步發展壯大的條件。目前，鄂爾多斯已成為我國西部重要的建材產業生產基地，榆林金屬鎂的年產量全國占比接近50%。今后，蒙陜煤炭城市應將支持擁有本地資源優勢的高新材料發展作為地區產業升級的重要手段之一，明確高端、綠色定位，同時也要避免新領域內的產能過剩。
其次，挖掘人文旅游資源，做強文化產業。蒙陜地區歷史厚重、景觀豐富、地貌各異、風俗獨特。蒙陜地區的一些地方已經成為著名的人文旅游景區。下一步，蒙陜地區應結束單個景點獨立發展的狀態，以網絡化的發展思路創建一流地區文化品牌，依托不可復制的人文旅游資源，通過深挖文化內涵、提升服務質量、完善旅游基礎設施建設，做強文化產業。
再次，配套土地資源，支持非煤產業發展。內蒙古自治區煤炭城市的土地資源非常豐富，陜西省煤炭城市的土地資源相對經濟發達地區也較為充足。支持高新材料產業、文化產業等非煤產業發展，離不開土地資源的配套供給，基本思路是：為符合條件的高新材料產業、文化產業配套供應土地，吸引有實力的龍頭企業，通過發展園區經濟釋放積聚效應，帶動區域產業轉型升級。
最后，發展特色農牧資源，升級傳統產業。蒙陜煤炭城市的農牧資源獨具特色，例如綠色農產品、羊肉、羊絨等。依托農牧資源發展起來的企業數量眾多，但質量參差不齊，存在非常大的提升空間。蒙陜煤炭城市對于這類傳統產業也要加以重視，要發揮地方企業的領軍作用，從產品品牌、質量標準、規模經濟、信息平臺四個方面入手進一步升級。
以城市建設為主轉變為城市服務為主
蒙陜煤炭城市經過幾年的財富積累，盡管財政收入大幅滑落，但仍然屬于相對富裕地區，發展階段已經完全不同于10年前。以前的城市發展重在建設，雖然城市水平大幅提升，但同時也積累了房地產、城市債務等風險。根據目前的發展階段，蒙陜煤炭城市未來的開發應從城市建設轉變為城市服務。
一要化解當前城市房地產和債務風險，建立基礎設施管理的市場化機制。蒙陜煤炭城市正面臨的兩大風險是房地產風險和債務風險，化解風險應是今后2-3年內城市管理的工作重點之一。基本思路有三：第一，爭取延長償債周期，將債務風險慢慢釋放；第二，通過政府采購，減輕房地產風險壓力，采購的房產可用于人才引進、保障供應等；第三，解決“人氣不足”難題，提高城市消費規模。以上三點僅是短期內化解當前風險的措施，解決相關城市風險的根本還在于建立基礎設施管理的市場化機制。蒙陜煤炭城市的城市建設水平不低，但城建機制不完善，與上海、蘇州、重慶等城建市場化程度較高地區存在差距。今后，政府要從城市資產的保值、增值角度一體化考慮城市資源的開發、建設與運營，創新商業模式并建立起政府與市場相結合的保障體系。
二要以特色與便利吸引游客、服務游客，以人流帶動商流、物流。蒙陜煤炭城市與其他富裕城市的“土地稀缺、人口眾多”不同，是典型的“地廣人稀”，因此雖然經濟富足但消費規模有限。今后的城市發展要充分發揮人文旅游資源優勢，加強城市服務功能，吸引短期旅游者和季節性休閑度假者，同時發展會展經濟。通過數據比較（見表2），蒙陜地區的旅游者數量、入境游客數量以及旅游產業效益均有較大提升空間。具體而言：面向旅游、休閑度假群體規劃具有蒙陜煤炭城市特征的多條特色旅游城市帶，可考慮納入山西省臨近區域，跨越省界完善鐵路、公路等配套基礎設施，縮短城市與城市、景區與景區之間的時空距離。發揮蒙陜煤炭城市夏季氣候優勢，與海南過冬度假相對應開發蒙陜消夏度假經濟和會展經濟，通過完善小區基礎設施等措施提升地產品質，活躍存量房銷售市場。做強邊境貿易，借力“一帶一路”戰略規劃，大力發展邊貿經濟。
越來越多的蒙陜煤炭企業因為虧損而退出市場，一旦失控將對城市經濟產生巨大影響。企業退出是微觀抉擇，政府不能直接干預，但要從風險防范的角度有所作為。
第一，穩定金融系統。加強與企業、金融機構的溝通與協作，面向小微企業構建社會化金融服務體系，為有實力的大中型企業的轉型升級提供政策性支持，以避免銀行過度抽貸。充分發揮政府在企業與金融機構之間的橋梁作用，既要降低金融機構的呆壞賬風險，也要幫助企業渡過難關（扭虧為盈或退出市場）。
第二，保障平穩退出。對于需要淘汰的產能、不具備發展前景的企業，要出臺相關配套政策，保障其平穩退出。政策的重點在于兩個方面：一是人員退休、培訓、分流等安置措施所需的資金政策；二是企業產能提前退出的補償政策。
第三，提供平臺服務。政府服務型平臺主要包括三類：第一類，信息平臺。一方面為本地提供市場趨勢、行業動態、產品供需等信息服務，另一方面將本地企業信息通過平臺對外發布；第二類，咨詢平臺。為企業提供政策、法律、金融、技術、管理等相關服務；第三類，政企合作平臺。將城市重點項目公開發布，促進政府與企業在基礎設施建設、戰略性資源開發、產業轉型升級等領域開展合作，以項目帶動企業發展。
政策建議
一是出臺體現蒙陜煤炭行業差異化、市場化的綜合政策。煤炭綜合政策不能一刀切，不能再唯規模論，而要充分考慮蒙陜煤炭城市擁有大量中小型民營煤企的特性，要重視培育將煤炭深加工業務做深、做精的市場細分行業企業。政策要體現公平，讓適者能夠生存，劣者自然淘汰，避免再以審批限制、政策不斷變更等方式對蒙陜地區眾多中小煤企形成干預，要讓這些企業在政策和法律允許的空間內根據實際情況自主選擇業務方向和規模。政策要根據未來市場需求，針對蒙陜煤炭存量和增量有不同的側重點：引導存量做強，可考慮通過專項基金支持、消費終端環保限制等手段引導煤炭企業開展商品煤加工創新和精益配煤；引導增量做精，以融資服務為重點出臺能夠填補國內空白的綠色、高端煤炭加工產品的鼓勵政策，例如蘭炭、活性炭、鎂合金等，引導煤炭企業開展下游產品創新。
二是通過區域合作發展培育蒙陜煤炭城市增長新動力。發揮蒙陜煤炭城市地理臨近、人文旅游資源和土地資源豐富、發展階段相近的特性，從國家層面規劃蒙陜區域合作發展，支持煤炭城市培育未來增長新動力。國家建立蒙、陜省級行政區間合作機制，出臺綱要性文件，將山西省鄰近經濟較發達城市納入，整體規劃區域轉型，包括資源精益供應新定位、人流和物流大通道建設方案等；將區域合作發展與“一帶一路”相協同，面向邊境國家合理布局貨運、客運交通路線和煤炭等大宗商品物流節點，簡化通關流程、創新金融服務，支持蒙陜煤炭城市發展邊貿經濟。
三是加速低端、低效煤炭加工產能完全退出。加快并完全退出行業產能過剩、經營仍在維持的煤炭加工項目，化解影響蒙陜煤炭城市重新布局產業結構的障礙，切斷煤炭企業的虧損源，為先進生產力讓出市場空間。促退的主體應以擁有10年以上生產年限的加工項目為主。這類產能建成于10年前，主要特點是規模不是很大，技術和裝備水平不再先進并開始退化，目前基本處于半停產或停產狀態。而且，這類產能在建成的最初幾年盈利狀況非常好，建設成本已經回收，退出的阻力相對較小。政策的立足點是標準先行、優惠引導、資金保障，要在產能退出標準發布的同時出臺保障企業及其主要利益相關者利益的優惠措施，減輕產能退出的阻力，確保低端、低效產能完全退出。
四是出臺保障性政策防范重點風險。重點關注煤炭企業退出和地方政府債務風險，及時出臺保障性政策。從長遠看，缺乏競爭力的煤炭企業、煤炭或下游加工產能退出是當前蒙陜煤炭城市必須經歷的階段，政府對此要出臺保障性政策，不是保障這些企業或產能正常運轉，而是保障其退出過程的平穩和有序。建議由中央政府、地方政府和企業合作設立專項基金，盤活財政存量，重點用于職工分流安置以及企業重組和轉型。對于地方政府債務，建議一方面延長還貸周期以解燃眉之急，另一方面繼續以市場化為方向改革地方基礎設施建設的投融資機制，最終實現城市發展的良性循環。
