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上海PPP實踐探索及啟示建議
來源：未知 日期：2016-02-24 點擊：次
2014年以來，財政部、國家發(fā)改委就推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP模式）出臺了一系列指導(dǎo)意見，國內(nèi)絕大多數(shù)省級行政區(qū)都出臺了PPP實施意見。盡管目前上海還沒有就PPP正式出臺相關(guān)文件，但PPP最主要的形式——基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營在上海的實踐探索，已經(jīng)有20多年的歷史。上海PPP的經(jīng)驗和不足之處，對各地正在如火如荼地推進(jìn)PPP，有著重要的借鑒意義。
上海PPP實踐回顧和成效
一、實踐回顧
上海城市建設(shè)管理領(lǐng)域PPP（以下統(tǒng)稱PPP）始于上世紀(jì)90年代，大致可分為三個階段。
圖示：上海城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP的發(fā)展歷程
1、起步探索階段（上世紀(jì)九十年代）
從1993年底起，上海城投總公司先后將南浦、楊浦兩座大橋和打浦路隧道、徐浦大橋、滬嘉高速公路的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給中信泰富公司，將延安路高架道路和內(nèi)環(huán)線高架道路、南北高架道路的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給上海實業(yè)集團(tuán)。此階段上海PPP的特點為：第一，以TOT模式為主，以吸引外資為主；第二，定向授予特許權(quán)，即政府或政府授權(quán)部門直接與投資者簽訂特許權(quán)經(jīng)營合同；第三，一個項目一部政府規(guī)章，針對不同的PPP項目，上海市政府陸續(xù)出臺了《上海市延安東路隧道專營管理辦法》（1994年）等專營管理辦法累計達(dá)到10個。
2、快速推進(jìn)階段（九十年代末-2010年）
進(jìn)入21世紀(jì)后，上海大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式，引入市場化競爭機制，擴大投資資金來源。如路橋領(lǐng)域，以特許權(quán)經(jīng)營合同的形式授予項目公司收費經(jīng)營權(quán)。同時，PPP實施領(lǐng)域擴展到環(huán)保等領(lǐng)域，如竹園第一污水處理廠項目。此階段上海PPP的特點是：第一，以BOT模式為主，項目最多、最熱；第二，采用公開競爭的方式選擇社會資本；第三，加強配套制度建設(shè)，如出臺了《關(guān)于加快高速公路網(wǎng)建設(shè)若干政策意見》，從財稅政策、用地政策、收益機制保障等方面對高速公路PPP項目予以支持。
3、轉(zhuǎn)型升級探索階段（2011年至今）
在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營市場化改革，于2005起開始研究地方性制度規(guī)范，制定了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》于2010年底公布，以期促進(jìn)上海PPP模式轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施的運營質(zhì)量和降低運營成本。但受地方政府融資平臺政策等因素影響，這個階段的PPP項目較少。
二、主要成效
1、通過創(chuàng)新融資方式，緩解了大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，明顯加快了城市建設(shè)進(jìn)程。
據(jù)初步統(tǒng)計，截至2014年底，上海市僅在路橋、水務(wù)、環(huán)境等領(lǐng)域通過實施PPP模式引進(jìn)社會資金達(dá)500億元（不包括在醫(yī)療、體育、文化設(shè)施以及政府購買服務(wù)等領(lǐng)域），有效緩解了城市建設(shè)資金供求矛盾。據(jù)不完全統(tǒng)計，上海通過政府與社會資本合作，建成的高速公路項目14個、隧橋項目6個、污水處理廠項目14個、供水項目2個、垃圾中轉(zhuǎn)項目5個、垃圾處理項目8個。其中，2001年至2010年通過PPP模式建成的高速公路超過500公里、垃圾處理設(shè)施8座，分別約占上海高速公路總里程的70%和垃圾處理能力的80%。
2、通過市場競爭引進(jìn)專業(yè)力量，降低了運營成本，明顯提升了公共服務(wù)的能力和水平。
PPP項目通過公開招標(biāo)等市場競爭方式選擇經(jīng)營者，在績效考核和成本規(guī)制約束下，企業(yè)努力降低成本，改善運營和服務(wù)績效。如2008年11個市級授權(quán)污水處理PPP項目的平均能耗為0.204Kwh/m3，低于同期非PPP項目的平均能耗；上海某區(qū)第二污水處理廠以TOT模式實施PPP后，區(qū)水務(wù)局減少支出近1000萬元。同時，PPP還催生了一批專業(yè)化市場主體，提升了相關(guān)行業(yè)的管理水平。如上海某污水處理廠2011年以來各項出水指標(biāo)優(yōu)于考核標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)三年獲得上海市市污染物超量削減補貼。
存在的主要問題
一、部分PPP項目提前終止
上海PPP項目總體運營情況較好，但也出現(xiàn)了部分項目被提前終止的現(xiàn)象。主要是兩種情況：一種是技術(shù)不成熟、運營不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致項目終止，如部分垃圾處理等項目；另一種是因國家政策變動導(dǎo)致項目終止，包括固定收益清理、國家標(biāo)準(zhǔn)的提升，如某高速公路北段、某水廠等項目。對于第二種情況，實際上是國家政策法規(guī)的改變，造成了地方政府單方違約，對PPP的發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。
二、政府企業(yè)雙方均存在違約
部分PPP項目在建設(shè)運營中，確實存在政府、企業(yè)違約的問題。企業(yè)違約主要體現(xiàn)在：項目的設(shè)施建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、建設(shè)工期滯后、建設(shè)費超概算等問題。企業(yè)違約的主要原因有：超低價中標(biāo)、政府監(jiān)管不到位、企業(yè)追求過高的投資回報利潤而偷工減料。政府違約主要表現(xiàn)在：政府部門不能及時按照協(xié)議給予補貼、兌現(xiàn)承諾等。政府違約的主要原因為：價格調(diào)整機制有待完善，即早期簽訂的PPP（特許經(jīng)營）協(xié)議一般采用“初始價格+物價指數(shù)變動”的調(diào)價方式，實際操作中受聽證、通貨膨脹指數(shù)多種因素制約，政府部門有時難以完全按照協(xié)議執(zhí)行。政企雙方都違約的原因主要是：風(fēng)險分擔(dān)不合理，且缺乏合理的爭端解決機制。例如，過去簽訂的部分PPP合同中，爭端解決機制一般停留在“雙方協(xié)商”為主的層面，對協(xié)商不成的分歧，缺少有效解決的途徑和措施，進(jìn)而導(dǎo)致雙方都違約。
三、項目關(guān)鍵信息不全面
一是項目投資的關(guān)鍵信息獲取難。涉及到PPP項目投資的財政收入、政府負(fù)債、土地收入、人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收、市場監(jiān)管等關(guān)鍵信息分散在政府各有關(guān)部門，PPP項目的實施機構(gòu)、招商機構(gòu)往往難以掌握全部信息，投資人和金融機構(gòu)更難獲得這些信息。二是項目信息披露不及時。政府在提供存量債務(wù)、人員處置、定價壓力等信息，往往是滯后的，這對整個項目咨詢方案的設(shè)計造成了較大影響。三是地方政府信用評級信息缺乏。政企雙方誠信履約是PPP項目成功的關(guān)鍵，目前國內(nèi)企業(yè)信用評級的數(shù)據(jù)、方法、模型相對成熟，而政府信用評級的數(shù)據(jù)、方法、模型還缺乏。這導(dǎo)致社會資本在投資決策時，往往是“看不透”，“霧里看花、水中望月”，缺乏科學(xué)有效的投資依據(jù)。
四、專業(yè)中介未得到有效利用
PPP領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財務(wù)等多方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務(wù)所、會計事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。上海PPP推行較早，一方面那時PPP專業(yè)機構(gòu)較少，另一方面那時的政府觀念尚未轉(zhuǎn)變，認(rèn)為只依靠政府內(nèi)部力量就能制定PPP方案，不愿意花錢購買專業(yè)咨詢服務(wù)。部分PPP合同事先沒有經(jīng)過深入推敲和完善，甚至個別合同只有幾頁紙，給項目運營留下隱患。缺乏PPP的統(tǒng)籌規(guī)劃、目錄管理和選擇標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性工作，項目是否實施PPP多以一事一議為主，融資和招商需要成為決定因素。有些PPP項目的運營績效缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)和獎懲手段，不利于推動有關(guān)企業(yè)持續(xù)改善績效、優(yōu)勝劣汰。
五、存量設(shè)施實施PPP障礙較多
經(jīng)過浦東開發(fā)開放以來20多年的建設(shè)，目前上海基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量存量資產(chǎn)，僅2000年至2013年投資累計形成的資產(chǎn)規(guī)模超過了1.5萬億元，這其中有不少設(shè)施具備PPP可行性，但實際操作中存在三重障礙：一是在觀念認(rèn)識方面，相關(guān)部門習(xí)慣于由政府平臺推進(jìn)項目建設(shè)運營，認(rèn)為與融資平臺合作協(xié)調(diào)起來相對容易、有利于保障項目安全穩(wěn)定運營，還有的認(rèn)為過去有些民營企業(yè)建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施留下的麻煩至今還未解決，目前項目建設(shè)和運營“不差錢”，沒有必要再搞存量設(shè)施PPP；二是在人員處置方面，存量項目一般冗員較多，如果全部實行人員連同資產(chǎn)打包直接推向市場，有些項目可能難以讓社會投資者接受；三是存量項目實施PPP模式，其交易價格確定的依據(jù)缺乏。
通過對上海20多年P(guān)PP的經(jīng)驗總結(jié)和問題的梳理分析，PPP成功實施離不開以下六大關(guān)鍵要素：
一、離不開運作有效的實施機關(guān)
實施機關(guān)既是項目需求的提出者，又是根據(jù)政府授權(quán)代表公眾與企業(yè)的簽約者，同時還是項目建設(shè)運營的監(jiān)管者。實施機構(gòu)要做到：第一，要審慎發(fā)包，發(fā)包前實施機關(guān)要充分論證，選準(zhǔn)項目，精心制定實施方案并能盡量為社會資本預(yù)留創(chuàng)新空間，并在公開招標(biāo)時要綜合考慮成本、專業(yè)服務(wù)能力等因素遴選企業(yè)。第二，要有效監(jiān)管，項目發(fā)包后，政府部門要完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，依法對PPP項目的投資、建設(shè)、運營、移交等進(jìn)行全過程監(jiān)管和處置。第三，要平等履約，政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，政府內(nèi)部要構(gòu)建必要的履約保障聯(lián)動機制，當(dāng)收費不能及時調(diào)整時，政府財政應(yīng)按照協(xié)議及時兌現(xiàn)承諾。比如，有些項目是由鎮(zhèn)政府與社會資本簽約，但由于項目運營監(jiān)管權(quán)限在區(qū)級政府的行業(yè)主管部門，鎮(zhèn)政府很難按協(xié)議履約，實際上鎮(zhèn)政府就不是一個有效的實施機關(guān)。
二、離不開專業(yè)合格的經(jīng)營者
專業(yè)合格的經(jīng)營者是保障特許項目持續(xù)運營的關(guān)鍵。對社會資本及企業(yè)的選擇應(yīng)體現(xiàn)：第一，需要專業(yè)服務(wù)供應(yīng)商，即被選擇的企業(yè)在業(yè)界信譽度高、專業(yè)服務(wù)業(yè)績良好、有一定資產(chǎn)規(guī)模等。第二，需要長期投資者，不同于一般競爭性項目投資，PPP項目投資方應(yīng)主要是長期資本持有人（如銀行長期貸款、社保資金、保險資金、財富管理基金等），追求穩(wěn)定收益，風(fēng)險偏好較低；當(dāng)然，在項目建設(shè)期和運營安全鎖定期可適當(dāng)引入追求高收益的短期資本，待項目運營穩(wěn)定后再通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓引入長期資本。資本結(jié)構(gòu)合理，對于建設(shè)運營復(fù)雜、技術(shù)含量高的項目，相關(guān)方可組成一個特殊目標(biāo)載體(SPV)，合理安排設(shè)計方、設(shè)備方、建造方、運營方的資本股份，組成利益共同體，使各方在項目中的利益保持一致。
三、離不開必要的激勵約束機制
企業(yè)通過PPP參與原本由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，主要是為了追求穩(wěn)定的預(yù)期收益。政府應(yīng)依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，給予其合理的投資回報(根據(jù)運營績效，國外PPP投資項目的回報率一般高干銀行長期貸款利率1個百分點左右)。同時，要建立必要的獎懲機制，實施機關(guān)定期進(jìn)行運營績效考核，對于指標(biāo)綜合排名靠前的企業(yè)，給予獎勵，對于不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，給予懲罰直至要求其退出。在必要的激勵基礎(chǔ)上，政府應(yīng)全面實行細(xì)致的成本規(guī)制，要針對每個PPP領(lǐng)域制定成本規(guī)制細(xì)則，并據(jù)此定期對企業(yè)開展成本監(jiān)審，并推行成本信息公開。
四、離不開有效的風(fēng)險分擔(dān)和爭議解決機制
PPP項目運營期一般都比較長，由于不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險較大，需要政府與企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險，如項目設(shè)計、建設(shè)、運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，而政策、法律變化和最低需求風(fēng)險等則由政府承擔(dān)。對于風(fēng)險分擔(dān)之外可能出現(xiàn)的履約爭議情形，應(yīng)在協(xié)議中明確約定，并提出解決爭議的具體方式（聽證、仲裁、訴訟等），以促進(jìn)PPP項目持續(xù)健康運行。
五、離不開專業(yè)的中介服務(wù)機構(gòu)
PPP領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財務(wù)等多方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務(wù)所、會計事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。第一，需要專業(yè)中介機構(gòu)對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎(chǔ)進(jìn)行論證，防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目，最后導(dǎo)致PPP沒有起到提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低運營成本的作用。第二，需要中介機構(gòu)對項目的交易機構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)、投資回報、合同等進(jìn)行科學(xué)、合理、合法的設(shè)計，有利于政府找到合適社會資本。第三，需要中介機構(gòu)做政府的全程顧問，包括在項目的招商、建設(shè)、運營階段，促進(jìn)PPP項目的運作程序規(guī)范。
六、離不開完善的政策法規(guī)保障
PPP的有效持續(xù)運作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法規(guī)政策體系，多數(shù)國家對PPP領(lǐng)域進(jìn)行專門立法。保障相關(guān)方誠信履約，規(guī)范企業(yè)有序競爭，防止惡意低價中標(biāo)造成項目建成后難以持續(xù)運營，約束政府履責(zé)，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。規(guī)則公開透明，政府須將PPP的有關(guān)政策法規(guī)、招標(biāo)、監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等信息依法公開，構(gòu)造有利于PPP項目持續(xù)運營的法治化營商環(huán)境。特別是在對待政府、社會資本雙方的違約上，相關(guān)法規(guī)法律能平等對待。比如對政府的單方違約，企業(yè)是否可以提起民事訴訟？如果是按照目前法規(guī)，只能提起行政訴訟，這樣即使是政府?dāng)≡V，社會資本只能以國家賠償?shù)姆绞絹慝@得一些補償，而我國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往不高，這實際上還是不利于保護(hù)社會資本的合法權(quán)益。
中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、增速放緩的新常態(tài)，需要通過PPP模式作為推進(jìn)新供給改革的重要舉措，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)設(shè)施的建設(shè)運營質(zhì)量，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。未來推進(jìn)PPP的實踐中，需要考慮國內(nèi)幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)在，對如何推進(jìn)PPP不能搞一刀切。上海PPP實踐與存在的問題，對國內(nèi)PPP制度完善具有借鑒意義。具體而言，可從以下幾個方面推動國內(nèi)PPP制度進(jìn)一步完善。
一、PPP制度完善的基本思路
PPP制度完善需圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，聚焦新供給改革領(lǐng)域，在更大范圍、更高水平上推進(jìn)政府和社會資本合作。要切實改變目前PPP工作重融資和招商輕事中事后監(jiān)管和服務(wù)、重項目建設(shè)輕運營服務(wù)質(zhì)量、重行政管理輕協(xié)議合同履約的做法，更加注重發(fā)揮PPP在降本增效、改善服務(wù)績效、滿足多樣化需求等萬面的綜合作用；更加注重引入多元主體競爭、鼓勵吸引社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，更加注重法治化營商環(huán)境建設(shè)，在政府與企業(yè)之間建立平等契約和長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，更加注重建立權(quán)責(zé)清晰、成本費用與價格收費及財政補貼有效聯(lián)動、能促進(jìn)企業(yè)持續(xù)改善績效的激勵機制；更加注重發(fā)揮專業(yè)中介的咨詢服務(wù)作用，進(jìn)一步提高PPP項目運作的質(zhì)量，做到PPP項目的方案規(guī)范、程序規(guī)范、合同規(guī)范等。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善PPP政策法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化PPP實施細(xì)則和項目操作指南。
二、做好PPP發(fā)展的專題規(guī)劃
目前，各地正在編制國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十三個五年計劃。為穩(wěn)定社會資本的投資預(yù)期，引導(dǎo)各類資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資、建設(shè)和運營，建議地方政府應(yīng)結(jié)合“十三五”投資專項規(guī)劃、政府購買服務(wù)規(guī)劃等，將PPP作為這些規(guī)劃的重要內(nèi)容或?qū)ｉT編制PPP發(fā)展規(guī)劃，對PPP管理體制、發(fā)展需求、發(fā)展趨勢、項目清單等做出提前安排。項目清單的主要內(nèi)容為：項目建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模及相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、社會資本者應(yīng)具備的條件等。
三、加快比較成熟項目的PPP示范
針對目前PPP項目“雷聲大、雨點小、落地難”的現(xiàn)象，建議要聚集重點領(lǐng)域，立足現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，選擇一批示范項目，抓緊啟動實施PPP項目招商，嘗試新機制、引入新主體，以點帶面，在總結(jié)提煉的基礎(chǔ)上拓展PPP工作的廣度和深度。選擇示范項目的主要標(biāo)準(zhǔn)為：需求長期穩(wěn)定、前期工作基礎(chǔ)較好、價格調(diào)整機制相對靈活或財政補貼機制落實、市場化程度相對較高等。
四、加強對PPP項目的事中事后監(jiān)管
對PPP項目的事中事后監(jiān)管包括價格監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、運營績效考核監(jiān)管、社會監(jiān)督等。一是深入推進(jìn)成本規(guī)制工作，對所有涉及到壟斷的PPP項目行業(yè)，政府部門應(yīng)加快推進(jìn)成本規(guī)制工作，明確界定企業(yè)成本費用開支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，理順成本規(guī)制的工作機制和評價程序。完善成本監(jiān)審制度，對于沒有替代服務(wù)的PPP項目，政府應(yīng)結(jié)合簡政放權(quán)、加強事中事后監(jiān)管，優(yōu)化定調(diào)價監(jiān)審制度與程序；推動PPP項目的成本信息公開，主動接受同行業(yè)和社會監(jiān)督。二是加強行業(yè)監(jiān)管，建議行業(yè)主管部門抓緊完善各行業(yè)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)找差距，提出本領(lǐng)域改善運營績效的具體標(biāo)準(zhǔn)，定期對PPP項目進(jìn)行評估，建立科學(xué)的績效考核機制，將績效與收益回報緊密掛鉤。如在供水行業(yè)，要完善飲用水質(zhì)、產(chǎn)銷差率等指標(biāo)。三是加強綜合監(jiān)管和社會監(jiān)督，鑒于許多PPP項目涉及多個部門，建議要加強政府部門之間共享監(jiān)管信息，聯(lián)動獎懲，形成監(jiān)管合力。積極引入第三方力量，比如同行業(yè)經(jīng)營者、消費者協(xié)會、專業(yè)人士組成的特定機構(gòu)等，提高PPP項目的專業(yè)化監(jiān)督水平。
五、進(jìn)一步健全PPP的體制機制
由于PPP工作涉及多個政府部門，政府相關(guān)部門應(yīng)明確工作職責(zé)，強化跨部門的工作機制和流程，使相關(guān)部門和單位協(xié)同配合，高效運作，無縫對接。實施機構(gòu)要提出PPP項目實施方案，負(fù)責(zé)對外簽約履責(zé)，并承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管職能，各相關(guān)部門按職能共同參與監(jiān)管。政府的綜合部門要承擔(dān)協(xié)調(diào)平衡職責(zé)，會同相關(guān)部門對實施方案進(jìn)行論證和會審，以提高效率。建立PPP項目履約保障機制及收益共享機制。目前社會資本在承擔(dān)政府指定任務(wù)或外部政策性變化時，難以通過價格收費調(diào)整、財政補貼等方式來彌補。建議建立PPP項目履約保障基金，在政府無法及時啟動調(diào)價機制或財政補貼難以到位時，由該基金來彌補投資者的運營虧損。同時，要建立PPP項目高收益的政府共享機制，通過成本規(guī)制和監(jiān)審、會計審計，當(dāng)投資者的投資收益高于某一設(shè)定值時，高于的部分由政府和社會資本共同分享，以體現(xiàn)PPP的風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的原則。
六、進(jìn)一步完善PPP融資市場
一是豐富PPP融資市場體系。完整的PPP融資市場包括股權(quán)投資市場、信貸市場、擔(dān)保市場、保險市場等。PPP的融資之路可以銀行為核心，整合證券、保險和信托業(yè)等，并積極嘗試吸引保險公司、社保基金等長期機構(gòu)投資者參與項目的投資，構(gòu)建多層次的融資市場。二是拓展社會資本的退出渠道。
在現(xiàn)有退出渠道的基礎(chǔ)上，建議加快PPP融資二級交易市場建設(shè)，制定標(biāo)準(zhǔn)，將各類資金參與PPP形成的股權(quán)標(biāo)的物化，并將其納入公共資源交易平臺進(jìn)行，以降低PPP基金投資的退出成本。三是轉(zhuǎn)變信貸觀念。銀行等金融機構(gòu)可以結(jié)合項目需求，設(shè)計開發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品，包括項目融資、銀團(tuán)貸款、資金管理等，可在項目管理、抵押擔(dān)保措施、業(yè)務(wù)經(jīng)營管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行探索。
最后，要發(fā)揮中介機構(gòu)的專業(yè)作用，做到PPP項目要規(guī)范、程序要規(guī)范等，提高社會資本參與的效率。同時，加快PPP（特許經(jīng)營）立法進(jìn)程，完善項目的信息披露制度。新法規(guī)應(yīng)在風(fēng)險分擔(dān)、投資回報標(biāo)準(zhǔn)、績效考核、信息披露等方面作出明確規(guī)定，約束地方政府能及時、主動地公開財政、稅收、土地收入、政府負(fù)債、人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場監(jiān)管等PPP項目投資的關(guān)鍵信息，讓社會資本能獲得項目的全面信息。建立地方政府信用評級制度，支持相關(guān)中介機構(gòu)開展地方政府信用評級業(yè)務(wù)，為社會資本參與PPP項目投資良好的基礎(chǔ)。
作者簡介
葉繼濤：上海理工大學(xué)工學(xué)碩士、復(fù)旦大學(xué)金融碩士。現(xiàn)任中國投資咨詢公司研究總監(jiān)，曾任職于上海市科學(xué)學(xué)研究所、上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所、上海市發(fā)展和改革委員會。在宏觀政策分析、政策制定、園區(qū)規(guī)劃與開發(fā)策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府改革、招投標(biāo)、PPP模式等領(lǐng)域具有豐富的研究經(jīng)驗。先后參與和承擔(dān)了《閘北市北工業(yè)服務(wù)區(qū)規(guī)劃研究》，《松江生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)規(guī)劃》、《啟東北湖旅游規(guī)劃研究》、《靜安國際商務(wù)港定位思路研究》等20余項區(qū)域開發(fā)策略研究，以及《上海11.5工業(yè)發(fā)展規(guī)劃研究》、《上海市科技發(fā)展重點領(lǐng)域技術(shù)預(yù)見研究》、《上海半導(dǎo)體照明產(chǎn)業(yè)化技術(shù)路線圖研究》、《上海國際旅游度假區(qū)開發(fā)策略及申迪集團(tuán)戰(zhàn)略定位研究》、《上海建立離岸國際貿(mào)易（金融）示范區(qū)研究》等30余項課題研究，發(fā)表論文30余篇。近年來承擔(dān)了上海城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營實施效果評估、上海城投公司存量基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營方案、上海市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營推進(jìn)實施方案、上海陸家嘴國際金融城的管理體制方案、上海世博地區(qū)發(fā)展定位及開發(fā)體制方案、上海臨港地區(qū)建立特別機制和實行特殊政策起草及評估、上海誠信體系、國際金融中心、國際航運中心建設(shè)、招投標(biāo)等政策、方案的起草及推進(jìn)落實工作。