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園區(qū)PPP模式大熱背后：競合謀變
來源：未知 日期：2016-06-08 點(diǎn)擊：次
近來，各地的產(chǎn)業(yè)園區(qū)紛紛推行PPP模式，PPP模式一時(shí)大熱。至于最終發(fā)展的結(jié)果如何，則又另當(dāng)別論。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為地方政府的產(chǎn)業(yè)載體，以產(chǎn)業(yè)聚集和協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，一般都承載了地方政府對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的美好想象與規(guī)劃，在招商引資政策以及土地利用規(guī)劃方面，都能夠得到各級政府的傾斜和“關(guān)照”。然而，在實(shí)踐中管委會(huì)與城建公司雖同屬一家，但各有各的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，各有各的利益訴求，不能實(shí)現(xiàn)有效的行為統(tǒng)一與協(xié)同。
隨著PPP模式成為政府利用社會(huì)資本，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)所推行的主要模式之一，承擔(dān)了各地產(chǎn)業(yè)夢想的產(chǎn)業(yè)園區(qū)以PPP模式推進(jìn)園區(qū)建設(shè)成為熱門話題，大有后來居上，取代傳統(tǒng)的“政府負(fù)債、滾動(dòng)開發(fā)”模式的趨勢。
然而，即使采用PPP模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，也要提前做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分評估產(chǎn)業(yè)招商的難度，在PPP協(xié)議中做好政府與社會(huì)資本方的產(chǎn)業(yè)招商責(zé)任劃分，以及階段性調(diào)整規(guī)劃，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展能夠進(jìn)入良性循環(huán)，而不是陷入短期的虛熱。
PPP模式興起
近年來，代表園區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)商的出現(xiàn)，以及各地政府越來越開放的視野，同時(shí)出于有效利用市場機(jī)制推動(dòng)園區(qū)發(fā)展的訴求，打破了既有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)模式。相比較其他房地產(chǎn)企業(yè)，以華夏幸?；鶚I(yè)在以產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)為主業(yè)的細(xì)分類別中更是一騎絕塵。其以社會(huì)化、商業(yè)化和市場化的方式，短短的幾年內(nèi)在環(huán)繞北京的固安、大廠、三河一帶，成功地進(jìn)行了數(shù)個(gè)規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)，并以政府的招商引資獎(jiǎng)勵(lì)和配套的商業(yè)、住宅用地開發(fā)的收益，作為平衡投資的來源。
同樣在園區(qū)開發(fā)中脫穎而出的，還有以標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)與租售相結(jié)合的大連億達(dá)，以及以園區(qū)成片開發(fā)為主的北科建以及兩者結(jié)合的張江高科。這些企業(yè)以市場化、商業(yè)化的方式實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)招商與房地產(chǎn)開發(fā)的結(jié)合，這正是各地園區(qū)管委會(huì)所期望的。
尤其是進(jìn)入到2016年，園區(qū)PPP的開發(fā)運(yùn)營方式在全國正呈現(xiàn)燎原之勢。對于園區(qū)政府來說，只要做好園區(qū)規(guī)劃以及必要的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，管理好安全生產(chǎn)、社會(huì)秩序以及提供好工商、稅收等基本服務(wù)即可;大量的招商工作以及園區(qū)的一級開發(fā)乃至部分二級開發(fā)直接與承擔(dān)園區(qū)開發(fā)任務(wù)的企業(yè)商業(yè)利益訴求相掛鉤，自然推動(dòng)了市場化的產(chǎn)業(yè)招商。
這種模式下，產(chǎn)業(yè)招商的成功是企業(yè)利益實(shí)現(xiàn)的前提，否則一級開發(fā)完成的土地?zé)o法出讓、二級開發(fā)建設(shè)的廠房與各種配套設(shè)施無法出租出售，更不要提投資回流所主要依賴的園區(qū)配套商業(yè)與住宅用地的出讓與開發(fā)了。不過，這種模式只適用于招商預(yù)期比較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與產(chǎn)業(yè)集中導(dǎo)入地區(qū)，而基本不適用于不具備產(chǎn)業(yè)聚集條件的新設(shè)園區(qū)，以及缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的不發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。華夏幸?；鶚I(yè)成功的關(guān)鍵，是因?yàn)檩^好地利用了北京的產(chǎn)業(yè)外溢效應(yīng)，抓住了北京非首都功能向京外紓解帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，這也就是園區(qū)始終圍繞著環(huán)北京地帶的原因。
舊模式待解
舊有的“政府負(fù)債、滾動(dòng)開發(fā)”的園區(qū)模式之下，園區(qū)成功與否的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)招商，招商的達(dá)成則決定園區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，以及后續(xù)的一級開發(fā)土地能否順利出讓。園區(qū)開發(fā)普遍是以管委會(huì)作為政府的授權(quán)派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)加掛開發(fā)建設(shè)公司的牌子，由政府注入少量啟動(dòng)資金，并對園區(qū)土地進(jìn)行規(guī)劃控制，再由與園區(qū)管委會(huì)“一套人馬、兩塊牌子”的開發(fā)建設(shè)公司，負(fù)債進(jìn)行分期滾動(dòng)開發(fā)。
然而，開發(fā)建設(shè)公司為了進(jìn)行一級土地開發(fā)，大都以政府的信用作背書，進(jìn)行了大量債權(quán)融資，甚至包括拆遷費(fèi)也要靠融資。在這種模式下，產(chǎn)業(yè)招商往往由園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)，雖然管委會(huì)與開發(fā)建設(shè)公司“兩位一體”，但在實(shí)踐中因?yàn)楦饔懈鞯膱?zhí)行團(tuán)隊(duì)而各有各的利益訴求，不能實(shí)現(xiàn)有效的行為統(tǒng)一與協(xié)同。
最終部分園區(qū)淪為了以房地產(chǎn)開發(fā)為主，“鬼城”和“睡城”如雨后春筍般凸起。很大程度上，就是由于產(chǎn)業(yè)招商不力導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)和人口聚集不足，為了平衡一級開發(fā)投資而過多地出讓了價(jià)格較高的住宅用地使然。很顯然，產(chǎn)業(yè)聚集能夠帶動(dòng)園區(qū)配套的商業(yè)與住宅用地的出讓。隨著中央政府對地方政府負(fù)債以及地方政府平臺(tái)公司負(fù)債控制的力度越來越大，這種模式面臨著難以為繼的風(fēng)險(xiǎn)。
那么，在此情況下，有沒有一種既能不完全依靠市場化的產(chǎn)業(yè)招商為依托，又能不增加政府負(fù)債的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)模式呢？PPP模式此時(shí)應(yīng)運(yùn)而生，受到各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)的追捧則自是題中應(yīng)有之意了。
第一，PPP模式主要由政府利用民間資本實(shí)施開發(fā)，園區(qū)建設(shè)不需要政府增加既有負(fù)債。這種模式下，政府授權(quán)民間資本或者與民間資本聯(lián)合組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)特定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)任務(wù)。由于政府不參與股權(quán)投資或者極少量地參與項(xiàng)目公司的股權(quán)投資，產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的投資由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌措。即使項(xiàng)目公司進(jìn)行必要的融資，也不會(huì)合并報(bào)表到園區(qū)政府下屬的開發(fā)建設(shè)公司這一平臺(tái)公司來，因而不會(huì)增加平臺(tái)公司的負(fù)債，甚至也不會(huì)要求園區(qū)政府進(jìn)行隱含擔(dān)保，從而不會(huì)增加政府的既有負(fù)債。
第二，PPP模式可以有效克服純市場化模式下對于產(chǎn)業(yè)招商的過度依賴。在純市場化模式下，對于產(chǎn)業(yè)招商的預(yù)期決定了社會(huì)資本參與園區(qū)開發(fā)的積極性。對于產(chǎn)業(yè)招商預(yù)期不佳，而政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃又需要強(qiáng)力推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)招商無異于無本之木、無源之水。雖然政府可以通過加大招商獎(jiǎng)勵(lì)力度、加大產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)力度對之進(jìn)行調(diào)整，但如果是需要對當(dāng)?shù)赝耆珱]有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的全新產(chǎn)業(yè)進(jìn)行招商，市場化的產(chǎn)業(yè)招商則幾乎是無能為力的，比如重慶市政府當(dāng)年對以惠普和富士康為首的筆記本電腦產(chǎn)業(yè)的招商就是如此，而重慶市筆記本產(chǎn)業(yè)如今的如日中天卻證明了重慶市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的先見之明。
PPP模式之下，產(chǎn)業(yè)招商可以實(shí)現(xiàn)市場化產(chǎn)業(yè)招商和政府招商的有機(jī)結(jié)合，可以在PPP協(xié)議中對產(chǎn)業(yè)招商的責(zé)任進(jìn)行合理劃分，以政府的產(chǎn)業(yè)招商來彌補(bǔ)市場化招商的不足。比如在產(chǎn)業(yè)招商預(yù)期不佳的園區(qū)建設(shè)前期，可以將產(chǎn)業(yè)招商責(zé)任更多地由政府承擔(dān)，而園區(qū)開發(fā)建設(shè)由民間資本進(jìn)行。
警惕PPP“虛火”
對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)而言，在政府或者政府平臺(tái)公司不增加負(fù)債的情況下可以展開園區(qū)建設(shè)，隨著投資環(huán)境的改善，會(huì)逐步降低產(chǎn)業(yè)招商的難度;對于社會(huì)資本而言，由于前期的產(chǎn)業(yè)招商風(fēng)險(xiǎn)由政府兜底，降低了社會(huì)資本進(jìn)入園區(qū)，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的難度，而易于與園區(qū)政府達(dá)成合作，從而推動(dòng)園區(qū)投資環(huán)境的改善，加快園區(qū)建設(shè)。隨著產(chǎn)業(yè)聚集程度的提升和產(chǎn)業(yè)鏈的逐步形成，園區(qū)政府可以逐步調(diào)整和社會(huì)資本的產(chǎn)業(yè)招商分工，并最終實(shí)現(xiàn)完全市場化的產(chǎn)業(yè)招商。
客觀而言，園區(qū)PPP模式尚未成為園區(qū)開發(fā)的主流。目前國家 級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)有上百個(gè)，省級園區(qū)有上千個(gè)。上述園區(qū)PPP開發(fā)模式，是產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場化招商與開發(fā)的自發(fā)性探索，政府利用社會(huì)資本進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的成功試水。
正是由于以上優(yōu)勢，PPP模式一經(jīng)推出，即受到慧眼識珠的各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)的青睞，并呈風(fēng)行之勢。另外，PPP模式的風(fēng)行除了自身的優(yōu)勢以外，其實(shí)也不排除地方政府趕熱潮的成分。因?yàn)橛行┑胤秸?ldquo;一刀切”式地推行PPP模式，而不管所在城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)是否需要這種模式以及完全市場化的園區(qū)開發(fā)模式是否有生命力、原有的政府負(fù)債模式是否可持續(xù)。
但是正如前文所述，無論哪種模式，最終還要以園區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集程度為成敗的關(guān)鍵，也就是產(chǎn)業(yè)招商是園區(qū)最終成功的關(guān)鍵。否則，為了彌補(bǔ)前期的開發(fā)建設(shè)投資，而不得不將更多的土地調(diào)整為地價(jià)更高的住宅與商業(yè)用地，而因?yàn)槿狈Ξa(chǎn)業(yè)支撐，也難以聚集有效的人口，住宅的過度開發(fā)使園區(qū)有淪為“睡城”和“鬼城”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而淪為實(shí)實(shí)在在的房地產(chǎn)開發(fā)。而這正是全國大多數(shù)級別不高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的現(xiàn)狀。
因此，PPP大熱之下，即使采用PPP模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，也要提前做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分評估產(chǎn)業(yè)招商的難度，在PPP協(xié)議中做好政府與社會(huì)資本方的產(chǎn)業(yè)招商責(zé)任劃分，以及階段性調(diào)整規(guī)劃，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展能夠進(jìn)入良性循環(huán)，而不是陷入短期的虛熱。