當前，各地已進入新的五年規劃編制周期。拿出一個高質量的“十五五”規劃，是體現政府責任、回應群眾期待的必然要求。多年來，各地政府對省級和市縣級規劃編制進行了大量探索，形成許多有益經驗。同時也要看到，規劃界常年反映的共性問題還沒有得到有效解決，而新的發展形勢對規劃編制提出了更高的要求。對地方推動“十四五”規劃中的有關問題進行分析總結，加強省級和市縣級聯動，提升規劃創新性實效性，對改進和完善地方“十五五”規劃編制工作具有重要現實意義。

 

地方規劃編制實施的難點堵點

 

 

對地方規劃編制和實施中存在的問題，需要進行深入分析。對一些長期制約規劃工作的因素，要剖析問題的根源，從而更好地對癥下藥。

提升規劃文本的科學性，需要不斷融入新的規劃理念。雖然各地對五年規劃重視程度越來越高，但具體到每一個規劃，在實際操作中更多停留在“寫一篇文章”上，沿用成例多，突破創新少。通觀全國各地的規劃，關于規劃基礎條件的分析方法、規劃指標的選取和設定方法、規劃本身的表現形式等，多個五年規劃都沒有變化。對規劃各前置條件的內在邏輯、目標與任務間的互動關系等，也缺乏系統深入的研究，迫切需要各地在新一輪五年規劃的實踐中進行探索。

增強規劃內容的實效性，需要理順規劃和投資的關系。“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”是規劃界的一個老提法，今天依然停留在很多基層領導的口中，說明規劃落地難的問題還沒有得到根本解決。在規劃編制階段，項目的選擇和確定，基本是投資部門提供專欄建議后，由規劃部門統籌平衡納入規劃，其中細化的投資領域、資金比例、項目布局等，基本是按照既有的工作規則進行，而未與規劃預測的相關需求建立緊密聯系。特別是涉及向上爭取資金的項目，往往與本地實際的需求優先度存在一定脫節。

研究地方發展的趨勢，需要將人口因素作為重要考量。對于很多地方的規劃來說，“十五五”時期最大的變量即來自人口的變動，會直接影響基礎設施、公共服務等布局，也會決定一個市縣是“擴張”還是“收縮”。此外，人口老齡化問題同樣成為規劃需要正視的問題。

謀劃創新與產業的發展，需要更加注重因地制宜。各地在規劃中都非常重視科技創新和新興產業、未來產業的發展。“十五五”期間，發展新質生產力將成為一個重要的主題詞，各地規劃中更將進行重點闡述，這就需要提前進行統籌。從基礎條件看，并不是所有的地方都適合求“新”追“高”。在“十五五”規劃中，要認真學習領會習近平總書記關于發展新質生產力的系列重要論述和重大部署，既指導各地加快高質量發展步伐，又避免在新質生產力發展中出現一哄而上、重復建設甚至互相攀比、惡性競爭的狀況。

提升規劃的空間有效性，需要對規劃體系進行深入思考。在規劃編制實施中，發展規劃與空間規劃的關系越來越成為重要的影響因素，傳統意義上的“三規”關系已經變為“兩規”關系（傳統“三規”指發展規劃、土地規劃、城市規劃；現在的“兩規”指發展規劃與空間規劃）。盡管五年規劃中空間布局的內容增多了，然而多數地方的規劃都是直接搬用現有的空間規劃圖，發展規劃編制方并沒有直接拿出對人口、經濟布局的具體安排。規劃體系走到今天，還有一些深層次的問題有待思考和解決，特別是可以通過地方層面的實踐進一步積累經驗，為今后的相關改革奠定基礎。

 

全面貫徹中國式現代化新要求

 

“十五五”規劃是黨的二十大后編制實施的五年規劃，也是我國基本實現社會主義現代化承上啟下的關鍵規劃。從規劃工作的歷史節點看，可以努力做成“新階段的新規劃”，為今后的規劃編制實施開啟新的篇章。各級規劃都要把如何落實中國式現代化的新理念、踐行中國式現代化的新要求作為規劃研究的首要任務。

人口規模巨大的現代化，要求在規劃基礎研究中把人口狀況和變化趨勢作為重點對象，規劃目標任務要充分體現以人為本的要求。每一個市縣的規劃，都應該對本地區近年來的人口結構進行詳細分析，包括分布結構、職住布局、移動軌跡、性別比例、年齡結構等，相應對現有產業布局、市政基礎設施和公共服務網點的布局進行對照分析。在分析方法上，可借鑒空間規劃體系關于人口分析的方法，同時增加經濟部門關于產業布局的相關分析，爭取進行綜合分析，對人口變化趨勢得出實事求是的結論，并明確民生需求的規模、布局等。通過找準供需之間的錯位，在規劃中有針對性地加以統籌設計。

全體人民共同富裕的現代化，要求把民生發展特別是提高居民收入放到突出重要的位置，努力縮小區域內發展差距。把提高收入的著眼點放在就業上，把就業的主要著力點放在培育和發展經營主體、擴大就業崗位供給上。對轄區內收入水平情況要進行分區域、分領域、分人群的具體分析，既提出針對特定困難人群的方案，更要在發展經濟上出新招、出實招。“十五五”時期，我國新舊動能轉換將進一步加快，具體到各個區域，既要在創新上加大力度，也要在產業升級的大潮中找到合適的定位和自己的優勢。政府部門在規劃編制階段要加強對本地區優勢產業發展趨勢的分析，并將之作為五年規劃的重要研究內容，可與領軍企業共同進行研究分析。如果優勢產業的趨勢發生變化，要及時調整相關策略和布局，主動適應動力轉換給地方經濟帶來的影響。

物質文明和精神文明相協調的現代化，要求更加重視區域文化建設，市政建設和公共服務都要突出文化導向。現在越來越多的地方在發展中重視打好“文化牌”，將之作為提升影響力、增加旅游收入、拓展產業鏈條的重要來源。但一些地方在文化資源開發中也存在開發水平不高、特色不鮮明甚至破壞文化遺產原真性完整性等問題，在很大程度上與本地經濟發展水平不相匹配。這些地方的規劃工作者對相關內容往往缺乏深入的理解，文化領域既成為發展的短板，也成為規劃內容的短板，是“十五五”規劃最需要加強的部分之一。規劃工作者要從“文化人”的角度思考問題，真正以貼近年輕人、貼近時尚的視角，將城市建設、社區建設中如何挖掘歷史文化潛力、增加文化元素，如何立足本地區人民的精神文化需求打造優質文化產品，投融資機制如何更好服務文化發展等問題作為規劃重點研究的對象，在規劃中相應增加篇幅，成為規劃的亮點。

人與自然和諧共生的現代化，要求高度重視區域生態保護修復和環境治理，為居民創造更加美好的家園。生態文明建設在前兩個五年規劃中，已經成為各地規劃的重要內容，無論是內容還是具體舉措、工程都占相當的比重，充分凸顯地方轉變發展思路，更加重視綠色發展。在“十五五”規劃中，有條件的地區可以把“修復”放到與“保護”同等重要的位置，通過生態產品價值實現機制的有效應用，打造可持續的生態發展模式。對于“三區三線”（“三區三線”指根據城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的空間,分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線三條控制線）劃分中存在的困擾一些地方的問題也要認真剖析。當前主體功能區規劃強調的分類實施的區域政策是以縣級行政區為基本單元的，而“三區三線”是對主體功能區格局的細化，部分地區操作中存在“一刀切”式生硬劃分，地方向上反映時往往把執行層面的微觀問題與宏觀布局混為一談。主體功能區政策中對重點生態功能區的財政轉移支付，初衷是通過加大對生態功能區縣的財力支持力度，彌補其加大生態環境保護力度帶來的收入缺口。但情況變化之快超出了預期，一些地方寧可不要這個錢，也不想戴“限制開發”的帽子，需要考慮新的激勵機制。

走和平發展道路的現代化，要求各地都要主動服務高水平對外開放，積極加強對外經貿往來、人文交流和參與共建“一帶一路”。無論是內陸還是沿海的市縣，都要有開放的眼光和思維，不能只把目光投向實現多大規模的外貿進出口、引進多少個外資項目上，更重要的是要思考所處區域在新發展格局中的地位，用國際化視野謀劃好本地區的發展。參與共建“一帶一路”的地區，要加強主動作為，既要把原有的開放通道維護好，也要積極開辟新的市場、新的渠道，切實提升對外開放的廣度和深度。其他地區也要積極引進國外先進技術和項目，增強對開放型經濟的配套服務能力。一些生態重要或遺產豐富的地區，要打好國際旅游牌，吸引更多的海外游客。

 

形成地方各級規劃良性互動

 

 

當前，不同地方規劃之間相互脫節的現象依然存在，理順上下級行政區規劃間的關系，對于找準規劃定位、提升規劃實效性十分重要。

省級層面應提出對縣級規劃編制的指引。過去，一些地方在五年規劃編制期，基本都是按轄區自行編制，上級單位主要是匯總情況，缺乏有效的指引。我們在部分地方調研后認為，在啟動五年規劃編制的節點上，由省級層面提出一個可供各縣級行政區參考的指引是很有必要的。在這個指引中，可以明確各縣級行政區的不同類型，按類型提出對指標體系、主要任務等的建議，體現省內發展的差異性，同時可在項目布局、政策措施等方面提出相應建議，并提出有操作性的機制安排。為了增強縣級層面規劃編制的規范性，省級層面也可以提出五年規劃編制基本規程，并通過標準化工作加以確認，作為規劃工作的遵循。

市級層面在資源配置上可進行綜合平衡。市級層面在落實省級層面對規劃工作的指引中，起到承上啟下的重要作用。地方具體的空間格局更多在市級層面規劃和落地，園區和重大項目的建設也主要由市級層面進行統籌。在“十五五”規劃編制中，市級層面可以根據省級層面的指引，對所轄縣級行政區的規劃進行具體指導。通過進一步強化資源配置的綜合平衡，按照功能定位統籌安排基礎設施、市政建設和公共服務布局，引導人口分布更趨合理化，公共資源與人口分布更加適配。國家層面與省級層面規劃的銜接，主要聚焦重大提法、重要指標和重大任務的方向，而市級與縣級之間的規劃銜接，則是最具細化可能性的。

縣級層面要加強規劃創新。在規劃結構上，可不拘泥于統一范式，按照縣域基礎情況和主體功能定位確定任務的優先順序。在規劃目標中，可以設定本地區實現現代化的階段性目標，并提出有自身特點的指標體系，特別是可以增加新發展理念導向的指標。在規劃語言上，可以使用貼近群眾、樸實親和的表達，減少八股文式的表述，如我們曾經對某區縣的規劃提出過建議，在民生部分不用傳統的標題，而是用“讓孩子接受更好的教育”“讓患者不再為看病發愁”“讓老人得到妥善照料”“讓居民住得更加舒心”等作為標題。

 

理順規劃、空間和投資關系

 

從特征看，我國發展規劃體系在縱向上呈現“倒三角”的特點，戰略性逐級遞減，市縣層面發展規劃相對較弱；國土空間規劃體系則呈現“正三角”的特點，從隊伍力量和地方重視程度看，在基層配備更強、地位更高；而投資管理體制則呈現“圓柱體”的特點，即無論是中央層面還是地方層面，無論是政府投資還是企業投資，項目都是管理的基本單位，呈現出上下一般粗細的管理特點。

由于發展規劃與空間規劃之間銜接呈現自上而下梯度融合的鮮明特點，規劃體系和投資體制之間銜接又呈現宏觀理念和微觀項目融合的獨特特征，在“十五五”規劃編制中，理順規劃與空間、規劃與投資的關系，更好形成三者合力，成為規劃改革與創新的重要著力點。

一方面，國家層面“兩規”銜接協同側重于空間戰略方面，注重空間開發保護和資源配置的方向性、目標性、政策性銜接，重點以跨部門體制機制銜接為抓手，而縣級層面“兩規”銜接協同側重于空間開發保護的實施落地方面，注重“空間戰略—布局—行動—項目”的全方位全鏈條銜接。地方規劃編制工作要按照“兩規全方位融合”的方向設計改革創新舉措，既實現對資源環境約束和空間本底條件的充分尊重，也為地方經濟社會發展留好必要空間。

另一方面，要看到規劃體系和投資體制之間的銜接特征本質上是決策和執行間矛盾的體現。投資項目管理是將知識、技能、工具與技術應用于投資項目管理活動，以預期目標為結果導向，在管理手段上追求落地性和實效性，規劃更加追求藍圖籌劃和銜接。在地方“十五五”規劃中可以推進的一個創新是，把項目管理思維引入規劃編制工作，結合財政資金安排和基層現實需求等多方面實施保障因素，切實謀劃好投資項目實施的資金總盤和進度計劃，抓好規劃落實和實施保障工作。

（作者：董煜 清華大學中國發展規劃研究院常務副院長）