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PPP模式的山東樣本
來源：未知 日期：2016-08-26 點擊：次
PPP（政府和社會資本合作）是當前中國投資領(lǐng)域中的一大熱詞。不僅今年政府工作報告多次提及PPP，在3月份公布的“十三五”規(guī)劃綱要中，也多達8次提及社會資本，提出要“進一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的市場準入限制，采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設(shè)運營”。今年7月，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，專門聽取PPP模式推廣情況匯報，并明確由國務(wù)院法制辦牽頭推進PPP立法工作。
近兩年，在力推PPP的熱潮中，山東省通過健全體制機制、規(guī)范項目管理、搭建融資平臺、加速項目落地等一系列舉措，PPP改革全面推進，走在了全國前列。截至6月底，山東省納入全國PPP綜合信息平臺項目1024個，投資總額9823億元，項目數(shù)、投資額均居全國第二位。山東省去年還制定出臺了PPP項目獎補資金管理辦法，省級連續(xù)兩年安排預(yù)算1億元，并在全國率先設(shè)立PPP發(fā)展基金，鼓勵社會資本參與公益事業(yè)建設(shè)。
鑒于此，為了解山東省如何快速有序推進PPP，吸引更多社會資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，引導(dǎo)社會資本良性循環(huán)，更多地惠及民生，筆者日前對山東德州禹城市、泰安市寧陽縣及濟寧市進行調(diào)研走訪。
樣本之禹城市教育項目：“權(quán)責(zé)明確”穩(wěn)定企業(yè)收益回報
禹城市地處山東省西北部，是省會濟南市的衛(wèi)星城。全市共有中小學(xué)107所，2016年山東省教育廳和財政部要進行校舍標準化和教育均衡化驗收，而禹城市大部分農(nóng)村學(xué)校還是10年前甚至是20年前的辦學(xué)條件，教學(xué)樓年久失修、食堂簡陋、住宿條件差，學(xué)校改建已迫在眉睫。禹城市經(jīng)過測算，要想通過驗收，需要財政再投入8億元，而這對于一個縣級市的財力而言，只有犯愁的份兒了。
萬難之際，國家大力推廣運用PPP模式，鼓勵社會資本參與公益事業(yè)建設(shè)，為禹城市借助PPP完成“四兩撥千斤”的教育百年大計提供了千載難逢的機遇。
從教學(xué)樓建設(shè)到實驗樓，置身安仁中學(xué)，其基礎(chǔ)設(shè)施讓很多人產(chǎn)生“身處大學(xué)校園”的錯覺。而邢店小學(xué)實驗室里，整齊劃一的平板電腦、標準實驗桌椅和玻璃柜里齊全的實驗器材，更讓人忘記這里只是個鄉(xiāng)村學(xué)校。
“PPP項目解決了我們以后20年的事情。”這是我們在幾所學(xué)校實地采訪時聽到的最多的一句話。
我國PPP啟動初衷有很多說法，無法回避的是跟當前我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提檔加速、基礎(chǔ)設(shè)施滯后有關(guān)，因而在推出之初，政府更多傾向的是在城市建設(shè)、水利設(shè)施、交通等方面進行投融資。而禹城市卻獨樹一幟，以“十年樹木，百年樹人”的戰(zhàn)略眼光，將PPP創(chuàng)新性地實施在教育上。
禹城教育項目啟動之時，全國PPP還處在預(yù)熱期，操作流程和方法均是空白，要想做，只能從零起步。為此，禹城市使用財政杠桿，采取走出去和請進來的方式，用于PPP相關(guān)各方包括社會資本方、金融機構(gòu)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。禹城市財政局局長李春厚說，當初他的這一舉動，并不被人理解，但他認為思想統(tǒng)一才能步調(diào)一致，各方參與才能形成合力。前期，雖然在同步提高PPP的認知方面有所付出，但后期可省去大量溝通的時間成本，怎么說都是值得的。
2014年，禹城市城鄉(xiāng)教育綜合發(fā)展PPP項目被山東省財政廳評定為全省首批30個政府和社會資本合作示范項目第一名。
該項目建設(shè)內(nèi)容主要包括10所鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、4所城區(qū)學(xué)校共14所學(xué)校的擴建和新建工程，總面積17萬平方米，總投資3.4億元。項目委托市教育局為招標人，通過競爭性磋商的方式最終選擇了本地企業(yè)，山東省禹城市外資機械施工公司作為社會資本方，由社會資本方與政府指定的出資方合資組建項目公司，項目在建及已完工部分資產(chǎn)及債務(wù)劃轉(zhuǎn)到項目公司名下，項目公司在項目建設(shè)完成后向市教育局提供教學(xué)場所，同時提供指定的維護、保潔、綠化等后勤服務(wù)，收取可行性缺口補助。項目期滿后，項目公司將項目設(shè)施完好、完整、無償?shù)匾平唤o市教育局。
在PPP項目中，合理的回報是PPP最為關(guān)鍵的核心理念。在禹城市的教育PPP項目中，為了使社會資本后期維護責(zé)任容易界定，收益邊界清晰，禹城市在最后簽訂協(xié)議時，決定只將校舍、道路、操場、保潔、綠化等權(quán)責(zé)明確的部分交由社會資本方，而后期不易維護的教學(xué)配套器材部分則從項目中剝離。這樣，建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險主要由社會資本方承擔(dān)，政策類風(fēng)險如經(jīng)濟調(diào)整、稅率調(diào)整等風(fēng)險則主要由政府承擔(dān)。禹城市外資機械施工公司總經(jīng)理王慶超說，政府以風(fēng)險為導(dǎo)向來確定政府與社會資本的權(quán)責(zé)界限，將涉及的政府支出責(zé)任納入當年預(yù)算的做法讓他們吃了定心丸。
樣本之寧陽縣“組合開發(fā)”：破解公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難題
寧陽縣位于山東省中部，其引汶工程項目是國家級示范項目，且屬于水利基礎(chǔ)設(shè)施類項目，包括汶口一號壩改建、東引汶干渠改造、月牙河水庫除險加固工程、月牙河水廠等7個子項目，總投資13.28億元，合作期為30年。其中，灌區(qū)改造將有效解決鶴山、伏山、泗店、東疏4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)7萬畝耕地的灌溉問題。水庫除險加固完成后，可保證下游寧陽縣城防洪安全。
據(jù)介紹，寧陽縣政府當初在選擇社會資本的過程中十分慎重，在經(jīng)過層層篩選后，寧陽縣引汶工程項目的社會資本方最終敲定為寧陽縣老牌龍頭民營企業(yè)山東魯珠集團。
目前，連接引汶工程的樞紐水庫——月牙河水庫的清淤工作已完成，在水庫旁邊的月牙河水廠也已基本建設(shè)完工，近期就可以投產(chǎn)使用。
作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，找到合適的社會資本方也并非易事，據(jù)寧陽縣財政局局長武啟軍介紹，前期來洽談的不乏一些外地企業(yè)及央企，他們更關(guān)注的是水利工程項目本身的建設(shè)，而對于后期的運營維護，因其人員投入大、回報周期長、經(jīng)營范圍廣，吸引力就大打折扣。因而，公益性設(shè)施及后期運營維護就成了PPP項目合作中的短板。
寧陽縣引汶工程項目“打包捆綁、組合開發(fā)”的方式為PPP模式打開了一個突破口。該項目創(chuàng)新性地將公益性較強、沒有直接收益的項目，通過與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)，吸引社會資本參與。比如將收益性較強的水廠、水力發(fā)電工程和堤壩、水庫等完全公益性的基礎(chǔ)設(shè)施整合在一起，作為綜合項目打包出售，用前者較高利潤預(yù)期帶動后者的建設(shè)運營，并通過可行性缺口補助使整個項目的利潤處于合理水平。這樣，既保證了企業(yè)的合理回報，也為政府解決了公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問題。據(jù)山東魯珠集團副總經(jīng)理孔令國介紹，該項目水廠收入、設(shè)施租賃收入、發(fā)電收入等預(yù)計年營業(yè)收入約為2.1億元，具有較強的投資回報能力和抗風(fēng)險能力。
“打好組合拳，找準利潤點”是寧陽引汶工程PPP模式的創(chuàng)新之舉。國家有關(guān)部委文件中明確指出，“對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項目，可通過與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實施等方式，吸引社會資本參與。”寧陽縣正是按照這一制度設(shè)計，遵循“風(fēng)險分擔(dān)、利益共享、物有所值、激勵相容”原則，找到了創(chuàng)造性開展PPP項目的突破口。
樣本之濟寧任城區(qū)“智慧城市+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”：雙引擎模式解決大項目建設(shè)難題
站在電腦屏幕前，全市所有井蓋和路燈盡收眼底，哪盞路燈壞了、哪條道路的路燈何時開啟、何時調(diào)低亮度，都可以通過鼠標一鍵控制；隨著生活水平的提高，環(huán)境保護受到更多人的重視，在指揮中心大屏幕上，鼠標輕輕一點，城市各個區(qū)域的實時污染指數(shù)一目了然……
在濟寧市任城區(qū)智慧城市綜合指揮中心，這個項目的社會資本方深圳中興網(wǎng)信科技有限公司（中興子公司）工作人員向我們詳細演示了久有耳聞的智慧城市系統(tǒng)。
2013年濟寧市任城區(qū)獲批“國家智慧城市試點”。山東智慧城市產(chǎn)業(yè)園建設(shè)PPP項目建設(shè)內(nèi)容包括智慧城市和智慧城市產(chǎn)業(yè)園兩部分。項目采用“智慧城市+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”雙引擎模式，成為在建規(guī)模大、投資金額大項目中的亮點。其交易結(jié)構(gòu)采用邊建設(shè)邊經(jīng)營、逐年滾動投資開發(fā)的模式及收益回報以“政府購買+使用者付費”的方式，也讓人眼前一亮。
智慧城市項目總投資超過44億元，其中自籌資金超過32億元，銀行貸款12億元。中興網(wǎng)信山東智慧城市產(chǎn)業(yè)園項目負責(zé)人羅鐵介紹說，項目擬組建兩個特殊目的公司，一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)項目公司，由中興網(wǎng)信全部出資設(shè)立，注冊資本金為1億元；二是智慧城市項目公司，注冊資本金為2億元，其中區(qū)級和市級平臺公司各代表政府出資4000萬元，占40%股權(quán)；中興網(wǎng)信出資1.2億元，占60%股權(quán)。
智慧城市項目投資回報方式是采取政府付費的方式，即項目公司向濟寧市政府和任城區(qū)政府提供智慧城市服務(wù)，由濟寧市財政與任城區(qū)財政依據(jù)使用情況付費。而產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)、運營則全部由社會資本方中興網(wǎng)信負責(zé)。
據(jù)濟寧市財政局副局長許一新介紹，濟寧市智慧城市PPP項目中社會資本方將主要承擔(dān)項目投資、融資、建設(shè)、運營等風(fēng)險，這樣就最大限度地減少了項目的商業(yè)風(fēng)險；政府從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責(zé)項目總體策劃，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，大大平滑了市區(qū)兩級的財政支出，降低了政府的債務(wù)風(fēng)險。